經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 饒賢君 7月20日，《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布，《決定》指出，人口發(fā)展是關系中華民族發(fā)展的大事情，為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，促進人口長期均衡發(fā)展，就優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施。

攜程聯(lián)合創(chuàng)始人、人口經(jīng)濟學家梁建章認為，此次發(fā)布的《決定》意義重大，其最引人注目的地方在于，盡管尚未在名義上直接宣布廢除計劃生育，但《決定》歷史性地取消了社會撫養(yǎng)費等相關處罰規(guī)定，實質(zhì)上基本等于全面放開生育。

以下為梁建章對生育政策升級的部分觀點：

政策升級意味著什么？

一個多月前允許一對夫婦最多可以生育三個孩子，可以簡單理解為“最多三孩政策”。而在7月20日公布的《決定》中，明確提出“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關處罰規(guī)定。將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。”

也就是說，以往那種因為多生孩子而遭遇處罰的局面一去不復返，“一票否決制”這道緊箍咒被徹底解除。在此基礎上，《決定》還提出：“實施三孩生育政策及配套支持措施，促進生育政策與相關經(jīng)濟社會政策同向發(fā)力，有利于滿足更多家庭的生育意愿，有利于提振生育水平。”

上述規(guī)定意味著，計劃生育政策已經(jīng)實際上剝離了限制生育的內(nèi)涵，國家不僅允許一對夫婦生育三個孩子，而且會鼓勵一對夫婦生育三個孩子，同時也完全接受生育更多孩子的情況。

用最簡單的一句話來概括就是，生育政策已經(jīng)從“最多三孩”升級為”最好三孩”。這是一個巨大的轉變，實行了四十多年的限制生育政策，終于正式轉向鼓勵生育的政策。這個逆轉意義非同尋常，將對中國和世界產(chǎn)生深遠的影響。

應當說，生育政策的逆轉早在我們的預測和期待之中。但是僅僅一個月以后，生育政策就出現(xiàn)了如此大幅度的升級，一方面固然令人欣喜，另一方面也顯示出中國低生育率形勢所具有的嚴峻性。

政策升級的背景是什么？

中國人已經(jīng)成為世界上最不愿意生孩子的人群。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國新出生人口為1200萬，比2019年下降了18%，比剛剛放開二胎的2016年下降了33%，幾乎成為新中國有記錄以來新出生人口和出生率最低的一年。

按照這個數(shù)字可以推算，中國目前的生育率為1.3，意味著每代人減少三分之一。可以說，這個生育率數(shù)據(jù)本身已經(jīng)令人觸目驚心。但更為可怕的是，1.3的生育率還不是穩(wěn)定的生育率，今后還會繼續(xù)下降。因為在這個生育率數(shù)據(jù)中，還包含了正在逐步消失的二孩堆積效應。如果去除堆積效應，2020年的生育率只有1.1左右。意味著每代人幾乎減半，這不僅僅低于更替水平，而且遠遠低于發(fā)達國家的1.6的水平，甚至低于老齡化問題最嚴重的日本。

根據(jù)我們的預測，今后幾年的新出生人口數(shù)量還會迅速下降。如果超低生育率狀態(tài)持續(xù)下去，中國的人口將很快在達到頂峰之后出現(xiàn)快速下降，總人口不僅很快將被印度超越，在本世紀將被歐盟超越，甚至有可能被美國超越。

而且，人口總量并不會跌到五六億就開始趨于穩(wěn)定，形成某些人期待的理想人口規(guī)模。實際上，只要生育率還低于更替生育率，人口在跌到這個水平之后還會繼續(xù)下降，在多少年后跌到一兩億和幾千萬也是完全可以預期的。人口減少伴隨著迅速老齡化，會導致中國成為世界上老齡化速度最快的大國，這將嚴重拖累國家財政和經(jīng)濟活力。不僅如此，人口規(guī)模的減少和人口結構的老化勢必嚴重拖累創(chuàng)新能力和綜合國力。

如何評價此次政策升級？

可以看出，中央已經(jīng)把解決低生育率問題提升到國家戰(zhàn)略的高度。

《決定》中指出：“人口是社會發(fā)展的主體，也是影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵變量。實施三孩生育政策及配套支持措施，有利于未來保持適度人口總量和勞動力規(guī)模，更好發(fā)揮人口因素的基礎性、全局性、戰(zhàn)略性作用，為高質(zhì)量發(fā)展提供有效人力資本支撐和內(nèi)需支撐。”

這里首次強調(diào)了人力資源和人口的基礎性戰(zhàn)略性意義。《決定》還提到了人口對于社會活力，擴大內(nèi)需等不可替代的基礎性作用。可以看出，這是人口觀念的徹底逆轉——終于把人口視作資源而不是負擔。

《決定》還提到“保持人力資源稟賦優(yōu)勢，應對世界百年未有之大變局”，根據(jù)我們的理解，“大變局”就是中華民族的偉大復興和來自某些大國的全面打壓。所以《決定》已經(jīng)把能否提高生育率、維持人口規(guī)模當做中華民族偉大復興的基礎性要素。

目前看，多達二十九條的《決定》，涉及到鼓勵生育的各個方面。從幼托配套、教育減負、稅收減免、住房優(yōu)惠、產(chǎn)假、女性就業(yè)平權到輔助生育等等。我們以前所提到的各種鼓勵生育的政策建議，這次幾乎都被覆蓋到了，可以說是非常全面。

當然，大部分政策目前還只是方向性的，未來需要具體的細化和落地。可喜的是，國家在宣布三胎政策僅僅一個多月之后，就跟進出臺了如此全面的政策，體現(xiàn)了鼓勵生育作為國家戰(zhàn)略的重要性，未來可以期待更多具體政策的逐步推出。

對具體政策的預測和建議

一是教育減負，這可能是最重要也是最難的政策設計。《決定》非常正確和到位地提到了要解決“擇校熱”的問題。我們以前寫過很多文章，在教育普及化和公平化的大前提下，過早的教育擇校分層不僅沒有必要，而且激化了擇校和考試的壓力。我們建議普及高中教育，并取消“中考”和“重點中學”，把高考以前的教育均等化，以減輕高考之前的擇校和考試壓力。未來再逐步普及大學本科教育，用大學生畢業(yè)考替代高考，進一步緩解高考和擇校壓力。

當然，教育改革的問題非常復雜，目前在社會上并沒有達成共識，導致很多改革措施現(xiàn)在還未涉及到教育過早分層的根本問題，但教育壓力又是制約生育率提升的最重要的因素，所以期待未來出臺更為大刀闊斧的教育改革措施。

二是住房減負，《決定》也提到了對于多孩家庭給與購房優(yōu)惠的政策方向。相對于教育來說，購房優(yōu)惠比較容易快速見效。現(xiàn)在高房價地區(qū)的房價里一大半都是土地成本，也就是政府的財政收入，完全可以把這部分作為購房補貼返回給多子女家庭（比如說在高房價地區(qū)：一孩房價九折，二孩七折，三孩五折），同時增加那個地方的建設用地指標。

我們的土地政策應該跟著人走，哪些地方有更多的人口流入，就應該給更多住房的用地指標，來增加供給和平抑房價。更好的思路是與鼓勵生育的政策結合起來，就是住宅供地跟著孩子走。中國的大城市并不缺地，例如上海至今還保留了1800平方公里的農(nóng)田，如果把大城市的土地更多地用來開發(fā)住宅，反而可以在全國范圍內(nèi)節(jié)省用地，因為大城市的開發(fā)密度和效率是高于小城市和農(nóng)村的。

三是稅收減免和財政補貼，《決定》提到了要修改個人所得稅法，抵扣嬰幼兒的照顧費用。這個方向是正確的，但是僅僅抵扣保姆的費用是遠遠不夠的。

我們做過測算分析，如果把現(xiàn)金獎勵、稅收減免和住房補貼等都加起來算等值的錢的話，鼓勵生育需要花GDP的10%的錢，才能把生育率提升到更替水平，要花GDP的5%才能提升到發(fā)達國家的平均水平，要花GDP的2%才能提升到日本的水平。

有些學者來質(zhì)疑：拿出GDP的百分之幾，我們國家有這個財力嗎？當然是有的，關鍵是我們是否真正把人口當成基礎和戰(zhàn)略的資源，如果是，那就絕對有這個能力拿出GDP的百分之幾出來。我們平均每年經(jīng)濟增長百分之六，把一兩年的增長來給多孩家庭，就可以解決這個關乎中華民族偉大復興的戰(zhàn)略問題，難道不值得嗎？

中國每年的儲蓄率和投資率比歐美發(fā)達國家高了二十個百分點左右，其中很多用于建設公路、高鐵、廠房等等，未來這方面的需要會趨于飽和，完全可以從中拿出一部分作為人力資源的投入，來幫助多孩家庭減輕養(yǎng)育成本。所以，為鼓勵生育提供足夠的財政支持完全負擔得起，當然也是非常有必要的。

雖然中國的低生育率問題非常嚴重，比世界上絕大多數(shù)國家更加嚴重。但是生育政策這次實現(xiàn)了從“最多三孩”到“最好三孩”的快速升級，彰顯中央解決低生育問題的決心。如果能夠發(fā)揮出中國在制度和資源上的優(yōu)勢，還是有望解決低生育率的世界難題。也只有力挽狂瀾地扭轉人口減少的趨勢，繼續(xù)維持中國的人口規(guī)模優(yōu)勢，才能確保中華民族和中華文明長盛不衰。