（圖片來源：視覺中國）

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 從年初到現(xiàn)在，PPP（政府與社會(huì)資本合作）已經(jīng)暫停了接近三個(gè)季度，財(cái)政部PPP中心官方網(wǎng)站目前已經(jīng)不再更新。

PPP是一種政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目運(yùn)作模式，此前廣泛應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施中。在過去的近十年里，中國大規(guī)模推動(dòng)和采用了PPP模式進(jìn)行公共項(xiàng)目合作。然而，由于在去年P(guān)PP審計(jì)工作中出現(xiàn)的一些行業(yè)問題，這種模式暫被政策層叫停。隨著時(shí)間的推移，PPP發(fā)力在基建領(lǐng)域的地位逐漸被專項(xiàng)債所取代，專項(xiàng)債成為目前主要的融資方式，PPP模式逐漸萎縮甚至退出。

盡管專項(xiàng)債可以替代PPP的部分功能，但一些地方財(cái)政人士也認(rèn)為PPP模式有難以替代的價(jià)值，并希望能夠重啟PPP，和專項(xiàng)債一并成為地方投融資的兩個(gè)支柱模式。

9月14日，南方某地級(jí)市財(cái)政部門PPP負(fù)責(zé)人李歌對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“PPP更具市場經(jīng)濟(jì)屬性，專項(xiàng)債更具計(jì)劃性。相較于專項(xiàng)債和傳統(tǒng)的政府投資相比，PPP在整體上是一種更為精細(xì)和高效的模式。 ”

李歌對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“專項(xiàng)債相比PPP模式具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，專項(xiàng)債在政策層面的支持度較高，風(fēng)險(xiǎn)較低，操作相對(duì)PPP模式更為簡單；其次，專項(xiàng)債的決策主要由省區(qū)級(jí)財(cái)政部門做出，政府信用更強(qiáng)大，獲取資金的方式更為直接，其融資成本也相對(duì)更低。相比之下，PPP模式需要社會(huì)資本代替政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，過程相對(duì)漫長，且融資成本較高。”

但李歌認(rèn)為，在當(dāng)前傳統(tǒng)政府投資依然不足的情況下，僅依賴于專項(xiàng)債這一單一渠道無法充分體現(xiàn)政府投資的效率，而通過PPP和專項(xiàng)債相結(jié)合的方式，可以實(shí)現(xiàn)更為平衡、互補(bǔ)的投資模式。“當(dāng)然，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況量力而行，充分考慮政府財(cái)政能力并據(jù)此確定投資規(guī)模，才是解決當(dāng)前政府債務(wù)高企的唯一途徑。”

PPP的問題與認(rèn)識(shí)誤區(qū)

PPP的問題從2017年已初現(xiàn)端倪。

當(dāng)年11月，財(cái)政部印發(fā)通知，對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理進(jìn)行了規(guī)范。在此之后，PPP經(jīng)歷了多輪整改，直到2022年，審計(jì)署在18省PPP審計(jì)報(bào)告列舉了PPP中出現(xiàn)的違規(guī)行為和問題。

2023年6月26日，審計(jì)署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）提到，抽查了18個(gè)省市本級(jí)及187個(gè)地區(qū)的408個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1.53萬億元。

審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運(yùn)營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項(xiàng)目損失浪費(fèi)等問題。

李歌向記者表示：“本輪PPP審計(jì)揭示了在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)的一系列問題。首先，實(shí)施方案編制的準(zhǔn)確性不足，特別是對(duì)于運(yùn)營期使用者付費(fèi)部分存在一定的困難。其次，財(cái)政承受能力控制方面存在偏差，每年財(cái)政一般公共預(yù)算支出與預(yù)測(cè)增長率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有偏差。”

此外，在PPP實(shí)際操作中，還存在建設(shè)期資本金部分項(xiàng)目未能及時(shí)到位，項(xiàng)目結(jié)算超概算、建設(shè)審批程序缺失及前后失序，未及時(shí)開展竣工決算；財(cái)政部PPP信息管理平臺(tái)上公開的信息不完整；PPP項(xiàng)目績效管理方面有一定錯(cuò)漏和寬松，以及政府方未能足額履約付費(fèi)，影響政府信用等問題。

李歌認(rèn)為，“由于PPP模式涉及建設(shè)期與運(yùn)營期兩個(gè)階段的全壽命周期，因此出現(xiàn)的問題相對(duì)較多，其中很多問題是項(xiàng)目建設(shè)的常見問題，但目前小問題不斷積累，給人的感覺是PPP模式問題層出不窮，造成了很大的負(fù)面影響。”“上述問題中，最后的政府方未能履約付費(fèi)是核心問題。”李歌指出，它暴露了政府近年來財(cái)政收入增長停滯的現(xiàn)狀，以及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力弱等問題。也就是說，現(xiàn)有的項(xiàng)目已經(jīng)沒有足夠的資金來償還債務(wù)，更不用說采用PPP模式的新項(xiàng)目了。這對(duì)政府的信譽(yù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資產(chǎn)生了很大影響。目前，政府只能依靠專項(xiàng)債務(wù)來支撐局面。

作為此前基礎(chǔ)建設(shè)主要融資方式之一，盡管PPP在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)很多不合規(guī)操作，但李歌依然認(rèn)為，在方向上，PPP模式?jīng)]有大的問題。

李歌說：“首先，對(duì)于PPP的定位存在一個(gè)誤區(qū)。人們普遍認(rèn)為PPP是政府和社會(huì)資本的合作，而社會(huì)資本應(yīng)該來自民營資本。然而，這種觀念忽略了政府投資項(xiàng)目的本質(zhì)屬性。實(shí)際上，政府投資項(xiàng)目主要是無收益的路橋房建等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而有收益的公共服務(wù)項(xiàng)目較少。其次，有人認(rèn)為PPP大多是政府付費(fèi)項(xiàng)目，涉及政府付費(fèi)類是政府隱性債務(wù)項(xiàng)目，但這種邏輯是站不住腳的。”“我認(rèn)為PPP項(xiàng)目大多數(shù)接近一般債（無收益）項(xiàng)目。”李歌表示，對(duì)于超出自身財(cái)力的問題，如果并非刻意在編制財(cái)政承受能力報(bào)告時(shí)故意為之，而是由于列入財(cái)政預(yù)算后，政府無錢支付所導(dǎo)致，這屬于政府對(duì)財(cái)政預(yù)算強(qiáng)力執(zhí)行性的問題，那么就與PPP模式本身無關(guān)。

難以替代的PPP

多位財(cái)政人士認(rèn)為，盡管專項(xiàng)債發(fā)揮了巨大的作用，但相對(duì)而言，PPP仍有其難以替代性。

李歌說，相比專項(xiàng)債，PPP具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，PPP實(shí)施方案的測(cè)算更加具體和真實(shí)。由于PPP實(shí)施方案旨在指導(dǎo)PPP全過程中的工作和費(fèi)用，涉及社會(huì)資本與政府權(quán)利義務(wù)的劃分，因此需要盡可能準(zhǔn)確。如果測(cè)算結(jié)果與實(shí)際情況相差較大，可能會(huì)給今后的工作帶來糾紛。但是，專項(xiàng)債僅僅是為了發(fā)行過程而設(shè)計(jì)的，不涉及各方的具體利益。因此，專項(xiàng)債的發(fā)行過程結(jié)束后就結(jié)束了，甚至可能會(huì)出現(xiàn)為了發(fā)行通過而過高估計(jì)收益倍數(shù)的情況，導(dǎo)致真實(shí)性和可靠性較差。

與PPP交付流程不同，一些專項(xiàng)債項(xiàng)目在開始施工或進(jìn)度緩慢的階段，甚至有些項(xiàng)目還未開工，就需要按照專項(xiàng)債的管理要求立即撥款，這也導(dǎo)致了資金提前撥付、資金閑置乃至挪用到其他項(xiàng)目的問題，而PPP模式本身的構(gòu)架卻可以有效防止這種問題的出現(xiàn)。

李歌還認(rèn)為，PPP模式實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目全壽命周期管理，其精細(xì)化管理難度是專項(xiàng)債無法比擬的。在PPP模式下，建設(shè)期資金利息成本可以約定由社會(huì)資本方承擔(dān)，這種模式的出發(fā)點(diǎn)有利于發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)和效率，從建設(shè)成本總額控制、運(yùn)營期運(yùn)維成本的控制到使用者付費(fèi)等環(huán)節(jié)的推進(jìn)，多方面推進(jìn)了精細(xì)化管理。在這種模式下，社會(huì)資本方和政府方都有權(quán)利和義務(wù)及時(shí)參與，使費(fèi)用的控制始終處于一個(gè)可控范圍內(nèi)。而專項(xiàng)債則只關(guān)注項(xiàng)目的發(fā)債和還債兩端，中間的過程并未參與，因此費(fèi)用的控制不在其考慮范圍之內(nèi)。“PPP模式主要是以社會(huì)資本為主體的項(xiàng)目核算制度，資金基本不通過平臺(tái)公司，這徹底斷絕了平臺(tái)公司的融資功能，明確了政府與平臺(tái)企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，避免了隱性債務(wù)的產(chǎn)生，更有利于平臺(tái)公司改革成為自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)。”李歌稱，相比之下，專項(xiàng)債只有部分資金有財(cái)政預(yù)算（為財(cái)政顯性債務(wù)），其他方面還需要進(jìn)一步推動(dòng)平臺(tái)公司改革以滿足政策要求。

李歌認(rèn)為，包括PPP和專項(xiàng)債在內(nèi)，這些方式對(duì)于地方政府能夠發(fā)揮出非常大的作用，尤其是在政府投資不足的情況下更是如此。“PPP模式在本質(zhì)上與政府債券類似，是政府在傳統(tǒng)投資（使用政府財(cái)力）之外的兩個(gè)重要手段，是在政府當(dāng)前財(cái)力不足的情況下對(duì)傳統(tǒng)政府投資的有益補(bǔ)充，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三駕馬車中的政府投資具有很大的積極作用，同時(shí)在疫情期間對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、投資和民生也起到了很大的作用。”李歌說，然而，有利也有弊，兩種模式都是在透支未來的錢，并需要在未來償還，花錢固然很愉快，但還錢卻很痛苦。

因此，他建議，“財(cái)政部門需要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的約束，想方設(shè)法加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，切實(shí)增加財(cái)政收入。此外，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)也需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)本級(jí)政府財(cái)政收支平衡的關(guān)注。”

（文中李歌系化名）