經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 宋笛 田進(jìn)

一

“當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在產(chǎn)能過(guò)剩嗎？”

幾乎所有接受采訪的研究者給出了相似的回答：情況很復(fù)雜，需要小心分析。

產(chǎn)能過(guò)剩是指生產(chǎn)能力過(guò)剩，即企業(yè)的生產(chǎn)能力沒(méi)有得到充分利用，存在一定的閑置或浪費(fèi)現(xiàn)象。產(chǎn)能過(guò)剩并不是指產(chǎn)品生產(chǎn)多了賣不掉，而是指生產(chǎn)能力沒(méi)有得到充分利用的狀態(tài)。

2023年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2024年的《政府工作報(bào)告》都提及了“產(chǎn)能過(guò)剩”。2023年12月，中央財(cái)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人詳解中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議時(shí)稱，“部分新興行業(yè)存在重復(fù)布局和內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)，一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩”。

另一方面，作為考察產(chǎn)能過(guò)剩的重要指標(biāo)之一，2024年中國(guó)一季度規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)能利用率為73.6%，這一數(shù)據(jù)為2013年以來(lái)的第三低，前兩低則分別出現(xiàn)在2020年一季度（67.3%）和2016年一季度（72.9%)。2023年，產(chǎn)能利用率已經(jīng)處于歷史低位水平，全年產(chǎn)能利用率為75.1%。根據(jù)中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事、平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生等三人撰寫(xiě)的《詳解產(chǎn)能過(guò)剩：歷史對(duì)話現(xiàn)實(shí)》一文中的觀點(diǎn)，認(rèn)為這一產(chǎn)能已經(jīng)“低于76%—80%的合意區(qū)間”。

從政策表述和產(chǎn)能利用率兩方面看，中國(guó)確實(shí)存在“一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩”的現(xiàn)象。然而，接下來(lái)的問(wèn)題——“中國(guó)哪些行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩？”——則顯得更為復(fù)雜。

鐘正生等人在其撰寫(xiě)的上述文章中，綜合了統(tǒng)計(jì)局公布的細(xì)分行業(yè)和上市企業(yè)固定資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率的數(shù)據(jù)，得出以下結(jié)論：2023年下半年，中國(guó)制造業(yè)總體產(chǎn)能利用程度低于歷史中樞水平。其中，計(jì)算機(jī)通信電子、電氣機(jī)械、汽車制造等裝備制造業(yè)表現(xiàn)最弱，與高技術(shù)制造業(yè)的重合度較高。原材料行業(yè)產(chǎn)能利用程度也有不足，集中于非金屬礦物制品和化工相關(guān)行業(yè)。消費(fèi)制造行業(yè)中，無(wú)論是醫(yī)藥、食品制造、農(nóng)副產(chǎn)品加工等必需品，還是紡織服裝、家具制造、皮革制鞋、紡織業(yè)等可選消費(fèi)品，都存在不同程度的產(chǎn)能利用不足。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授盧鋒從今年年初開(kāi)始持續(xù)關(guān)注產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。通過(guò)分析行業(yè)數(shù)據(jù)、業(yè)內(nèi)分析和媒體相關(guān)報(bào)道，盧鋒得出了幾點(diǎn)“不成熟、供參考”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，目前面臨產(chǎn)能挑戰(zhàn)的行業(yè)：一是傳統(tǒng)燃油車部門面臨產(chǎn)能過(guò)剩壓力，二是石化基礎(chǔ)原料投資供給高速擴(kuò)張超過(guò)需求，三是芯片行業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性供大于求苗頭，四是動(dòng)力電池行業(yè)面臨結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能冗余度偏高風(fēng)險(xiǎn)。此外，他還提及“新能源汽車盡管處于快速發(fā)展階段，但未來(lái)面臨供大于求的隱憂”。

二

產(chǎn)能過(guò)剩本身只是一個(gè)普遍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中，供給和需求往往難以達(dá)到完全平衡的狀態(tài)。產(chǎn)能不是產(chǎn)品，適度超前的產(chǎn)能建設(shè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的常態(tài)，尤其對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)更是如此。

在疫情期間，中國(guó)制造業(yè)在全球供應(yīng)鏈幾近停擺的情況下，依然穩(wěn)定向全球供給商品。因此，工業(yè)特別是制造業(yè)的固定資產(chǎn)投資保持了高速增長(zhǎng)。但是，當(dāng)下的投資會(huì)在未來(lái)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能，而隨著全球需求的衰退，部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)象并不意外。

今年4月關(guān)于“產(chǎn)能過(guò)剩”的爭(zhēng)論逐漸升溫。在4月8日的北京新聞發(fā)布會(huì)上，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)珍妮特·耶倫說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)模太大了，以至于世界其他國(guó)家難以吸收這一巨大產(chǎn)能。她提到了電動(dòng)汽車、鋰離子電池和太陽(yáng)能等產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為這些產(chǎn)業(yè)政策支持下的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，正在增加投資。

針對(duì)耶倫和其他此類“產(chǎn)能過(guò)剩論”以及“補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)論”的觀點(diǎn)，中國(guó)多個(gè)部門進(jìn)行了辯駁。

國(guó)家發(fā)展改革委政策研究室主任金賢東在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上指出，出口多了就是產(chǎn)能過(guò)剩的觀點(diǎn)是站不住腳的。他反問(wèn)道：“中國(guó)每年大量進(jìn)口芯片、飛機(jī)、大豆、原油等商品，那么這些商品的出口國(guó)難道都產(chǎn)能過(guò)剩了嗎？”金賢東以新能源汽車為例進(jìn)行了闡述。他說(shuō)，據(jù)國(guó)際能源署測(cè)算，2030年全球新能源汽車需求量將是2023年全球銷量的3倍多，而這將是各國(guó)發(fā)展的共同機(jī)遇。

4月16日下午，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)與德國(guó)總理朔爾茨進(jìn)行會(huì)談時(shí)表示，中國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)是靠真本事獲得的，是通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)塑造的，而不是靠政府補(bǔ)貼形成的。

復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)萬(wàn)廣華說(shuō)，一些海外國(guó)家指責(zé)中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)受影響，本質(zhì)上是這些國(guó)家對(duì)新能源汽車、光伏等產(chǎn)品有需求，但本土企業(yè)又缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，最終形成了國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制下的優(yōu)勝劣汰。除非這些國(guó)家能證明，國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)采取了一些違反國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的舉措，否則這種指責(zé)就是沒(méi)有根據(jù)的。

國(guó)際輿論場(chǎng)上，對(duì)于那些無(wú)端的指責(zé)，我們需要有力地駁斥。然而，真正讓研究者感到擔(dān)憂的，并非中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)本身是否存在產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，而是當(dāng)部分國(guó)家以“中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩論”為由，以違反國(guó)際規(guī)則和市場(chǎng)規(guī)律的方式，采取貿(mào)易限制措施時(shí)，那些已經(jīng)為國(guó)際市場(chǎng)準(zhǔn)備了產(chǎn)能的新興產(chǎn)業(yè)，是否真正面臨產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)？

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)黃益平說(shuō)：“平均來(lái)看，產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)似乎并沒(méi)有反映出中國(guó)存在普遍的產(chǎn)能過(guò)剩，但這就涉及產(chǎn)能過(guò)剩的定義問(wèn)題。例如，2023年中國(guó)‘新三樣’（電動(dòng)汽車、鋰電池和光伏產(chǎn)品）出口同比增長(zhǎng)近30%，如果‘新三樣’缺乏國(guó)際市場(chǎng)需求，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)過(guò)剩問(wèn)題可能會(huì)更加突出。”

盧鋒說(shuō)，對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)超越國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以產(chǎn)能過(guò)剩為名打壓中國(guó)企業(yè)的保護(hù)主義舉措，無(wú)疑應(yīng)明確反對(duì)和據(jù)理力爭(zhēng)，保留采取反制的權(quán)利，維護(hù)中國(guó)企業(yè)和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)有權(quán)益。不過(guò)也要看到，即便政府與企業(yè)共同努力，海外市場(chǎng)，特別是主要發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品出口開(kāi)放度如何仍存在不確定性，看待這一形勢(shì)也需適當(dāng)區(qū)分合理意愿與客觀現(xiàn)實(shí)。

他建議，在積極管理外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并明確抵制外國(guó)保護(hù)主義沖動(dòng)的同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)行業(yè)產(chǎn)能適宜度還是應(yīng)堅(jiān)持以現(xiàn)實(shí)有效需求為基準(zhǔn)審慎評(píng)估。企業(yè)在外部環(huán)境不確定性上升時(shí)，需要?jiǎng)?wù)實(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并未雨綢繆，避免產(chǎn)能冗余度偏高成為既成事實(shí)后，面臨被動(dòng)局面。

多位研究者在這一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)：不論這場(chǎng)辯論結(jié)果如何，新興產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)都應(yīng)提前做好準(zhǔn)備，通過(guò)多元化布局海外市場(chǎng)，靈活調(diào)整產(chǎn)品策略，來(lái)應(yīng)對(duì)一個(gè)可能出現(xiàn)的“陣痛期”。

三

理解產(chǎn)能過(guò)剩是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要窗口。

20世紀(jì)90年代至今，中國(guó)至少經(jīng)歷過(guò)兩次產(chǎn)能過(guò)剩和去產(chǎn)能的周期，兩次都對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

90年代中后期，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要集中在紡織等輕工產(chǎn)業(yè)。90年代初，隨著南方談話和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場(chǎng)的熱情被激發(fā)，持續(xù)數(shù)年的高投資積累所積累的產(chǎn)能在1997年撞上了亞洲金融危機(jī)，產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)。

2013年至2015年，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要集中在鋼鐵、水泥、電解鋁等上游行業(yè)。進(jìn)入新世紀(jì)的頭十年，中國(guó)基礎(chǔ)工業(yè)迎來(lái)了高速發(fā)展期，特別是2008年金融危機(jī)后，大規(guī)模的刺激性政策讓部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題進(jìn)一步加劇。

兩次產(chǎn)能過(guò)剩都有著復(fù)雜的成因，不能僅僅歸因于產(chǎn)能周期。例如，90年代的產(chǎn)能過(guò)剩與國(guó)企改革、金融系統(tǒng)監(jiān)管相關(guān)，而2013年至2015年的產(chǎn)能過(guò)剩則與刺激性政策、僵尸企業(yè)的存在以及地方政府的角色密不可分。兩次產(chǎn)能過(guò)剩的共性在于，受影響的行業(yè)主要以國(guó)有企業(yè)為主。行政力量在其中扮演了雙重角色，既是產(chǎn)能過(guò)剩的“系鈴者”，也是“解鈴者”。去產(chǎn)能的過(guò)程不僅意味著產(chǎn)能的出清，更伴隨著國(guó)企、金融等系統(tǒng)的重大改革。

在一些研究者看來(lái)，與前兩次產(chǎn)能過(guò)剩相比，當(dāng)前的產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象在行業(yè)分布上呈現(xiàn)出更為多樣的特點(diǎn)，且形成機(jī)理也存在差異。一方面，諸如水泥、石化等傳統(tǒng)行業(yè)面臨產(chǎn)能過(guò)剩，主要是由于房地產(chǎn)行業(yè)需求的波動(dòng)以及海外市場(chǎng)的需求變化；另一方面，一些新興的行業(yè)也出現(xiàn)了一定的產(chǎn)能冗余，其背后的成因則更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

以光伏行業(yè)為例，2023年光伏行業(yè)產(chǎn)能大幅度增加。隆基綠能董事長(zhǎng)鐘寶申在2023年光伏行業(yè)年度大會(huì)上稱，當(dāng)下的產(chǎn)能過(guò)剩，本質(zhì)上是非市場(chǎng)化資源配置導(dǎo)致的。他認(rèn)為，錢的來(lái)源有兩方面：一是資本市場(chǎng)，二是地方政府的招商意愿。同樣，天合光能董事長(zhǎng)高紀(jì)凡在中國(guó)光伏行業(yè)年度大會(huì)上提出了企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)的四個(gè)原因：企業(yè)愿意投，地方政府支持，金融機(jī)構(gòu)融資便利和其他行業(yè)的跨界意愿強(qiáng)。

在推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能增加的過(guò)程中，地方政府扮演了重要的角色。比如，有的地方政府通過(guò)提供各種稅收優(yōu)惠，設(shè)立引導(dǎo)基金等方式吸引新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)投資；有些地方政府則將光伏電站招標(biāo)與產(chǎn)能掛鉤，要求企業(yè)在當(dāng)?shù)亟◤S。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授路風(fēng)說(shuō)，一些地方政府在執(zhí)行過(guò)程中追逐少數(shù)時(shí)髦的“高技術(shù)”產(chǎn)業(yè)，全國(guó)將近三千個(gè)縣都想發(fā)展生物制藥、新能源和半導(dǎo)體（2018年之后），大量同質(zhì)化的招商泛濫和投機(jī)活動(dòng)，反而瓦解了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的根基。

一位地方政府人士認(rèn)為，本質(zhì)在于中央與地方經(jīng)濟(jì)角色定位出了問(wèn)題：中央政府、地方政府在責(zé)、權(quán)、利等方面不統(tǒng)一，加上政績(jī)的考核機(jī)制，造成了數(shù)量的增加，同質(zhì)化發(fā)展、重復(fù)化建設(shè)的問(wèn)題，且地方?jīng)]有形成產(chǎn)業(yè)鏈條。

四

1998年1月23日，《光明日?qǐng)?bào)》刊登了一則消息：我國(guó)紡織業(yè)三年銷毀落后紡錠1000萬(wàn)枚的攻堅(jiān)戰(zhàn)，今天在上海浦東鋼鐵（集團(tuán)）公司敲響第一錘。中國(guó)紡織總會(huì)會(huì)長(zhǎng)石萬(wàn)鵬一聲令下，報(bào)廢的細(xì)紗機(jī)零部件被砸成一堆碎末，然后投入熔爐付之一炬。

研究者之所以對(duì)“產(chǎn)能過(guò)剩”保持高度關(guān)注的一個(gè)重要原因是，當(dāng)這個(gè)詞頻繁出現(xiàn)在頂層文件時(shí)，往往預(yù)示著新一輪“去產(chǎn)能”政策周期的到來(lái)。基于此前的經(jīng)驗(yàn)，這種帶有強(qiáng)行政色彩的去產(chǎn)能措施對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是深遠(yuǎn)而復(fù)雜的。

產(chǎn)能過(guò)剩的本身以及去產(chǎn)能的過(guò)程，并不讓人十分擔(dān)憂，真正引起關(guān)注的問(wèn)題是：“將以什么樣的形式去產(chǎn)能？”

萬(wàn)廣華說(shuō)，如果通過(guò)政府干預(yù)去產(chǎn)能，政府部門因缺乏足夠信息難以判斷由哪家企業(yè)去多少產(chǎn)能是最佳方案。在實(shí)際操作中，往往會(huì)導(dǎo)致“一刀切”，這種做法并不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。相反，由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的去產(chǎn)能更有效率，也能自然淘汰掉那些運(yùn)營(yíng)較差的企業(yè)。他認(rèn)為，政府在這一過(guò)程中的角色應(yīng)該是積極地向企業(yè)傳達(dá)市場(chǎng)需求的波動(dòng)信息，并在企業(yè)轉(zhuǎn)型遇到困難時(shí)提供必要的資金和技術(shù)支持。而具體的產(chǎn)能調(diào)節(jié)或企業(yè)轉(zhuǎn)型的決策，則應(yīng)該由企業(yè)根據(jù)自身情況來(lái)做出。

黃益平說(shuō)，2016年自上而下“去產(chǎn)能”，實(shí)在是出于無(wú)奈。雖然政策舉措達(dá)到了一些效果，也引發(fā)了不少問(wèn)題，比如被去掉的大多是民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)能，而不是國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)能。

如果說(shuō)，上兩輪產(chǎn)能過(guò)剩主要集中在國(guó)企領(lǐng)域，行政力量的介入是過(guò)剩的重要?jiǎng)右颍栽谌ギa(chǎn)能的過(guò)程中免不了要用行政手段，那么目前產(chǎn)能冗余度較高的行業(yè)以民企為主，是否還需要強(qiáng)行政色彩的去產(chǎn)能，需要謹(jǐn)慎思考。

權(quán)威人士曾說(shuō)：“那些本身沒(méi)有行政干預(yù)、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較好的領(lǐng)域，就別再去指手畫(huà)腳了。比如，消費(fèi)品領(lǐng)域市場(chǎng)化程度高、競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)充分，市場(chǎng)能夠自動(dòng)出清，他們?nèi)ゲ蝗ギa(chǎn)能完全可以依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。”

黃益平說(shuō)，化解當(dāng)前的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，首先還是需要下功夫降低宏觀經(jīng)濟(jì)失衡矛盾；其次把產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新鏈的前端，不要過(guò)多地支持產(chǎn)能復(fù)制；第三是約束地方政府、金融機(jī)構(gòu)一窩蜂地支持所謂的新興產(chǎn)業(yè)；最后是強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律，既然出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的大多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)，市場(chǎng)會(huì)幫助他們出清相當(dāng)大部分的過(guò)剩產(chǎn)能。

更多的研究者提到了需求。萬(wàn)廣華認(rèn)為，更好的做法不是把產(chǎn)能供給降下來(lái)，而是增加需求。萬(wàn)廣華說(shuō)：“總體上，需要讓老百姓從‘經(jīng)濟(jì)蛋糕’中分到更多錢，同時(shí)讓大家愿意把大部分收入花掉，而不是存起來(lái)”。