（圖片來源：東方IC）

劉淄川/文

2月15日，世界貿(mào)易組織（WTO）164個(gè)成員達(dá)成一致，同意尼日利亞前財(cái)政部長(zhǎng)恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉（Ngozi　Okonjo-Iweala）出任第七任總干事。首位女性總干事、首位來自非洲大陸的總干事，是奧孔喬-伊韋阿拉身上最引人矚目的標(biāo)簽。3月1日，她正式履新。

一

作為WTO新的總干事，奧孔喬-伊韋阿拉的主要優(yōu)勢(shì)在于出色的履歷和已經(jīng)得到證明的挑戰(zhàn)解決能力。她出生在尼日利亞鄉(xiāng)村，親眼目睹了當(dāng)時(shí)該國(guó)的血腥內(nèi)戰(zhàn)。然后她赴美留學(xué)，在哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院學(xué)習(xí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。知識(shí)分子的家庭出身為她知性的職業(yè)生涯打下了基礎(chǔ)，少時(shí)的艱辛生活則磨練出她堅(jiān)強(qiáng)的性格。

奧孔喬-伊韋阿拉擁有廣泛的人脈，前WTO總干事拉米、前世界銀行行長(zhǎng)佐利克都在這次WTO總干事競(jìng)爭(zhēng)中堅(jiān)定地支持她。她曾在世界銀行工作25年，長(zhǎng)期擔(dān)任常務(wù)副行長(zhǎng)。2003年和2011年兩度出任尼日利亞財(cái)政部長(zhǎng)，并曾于2006年短暫擔(dān)任外交部長(zhǎng)。在尼日利亞政府任職期間，她不僅推動(dòng)了該國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)改革，提高了政府管理透明度，在國(guó)際上為本國(guó)爭(zhēng)取到了外債減免，而且采取了改善女性權(quán)益等方面的改革措施。她不畏艱難、勇于改革、不懼給自身帶來風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)，也給人留下了深刻印象。

她本應(yīng)更早成為WTO新的總干事。去年下半年時(shí)，她已經(jīng)得到了WTO主要成員國(guó)的一致支持，唯有美國(guó)阻撓。但美國(guó)的反對(duì)看起來只是特朗普政府出于對(duì)WTO的不滿而給WTO制造的麻煩，并不是專門針對(duì)奧孔喬-伊韋阿拉本人。激烈的美國(guó)大選期間，特朗普政府無暇顧及此事，一度使WTO新總干事的遴選過程陷入僵局。拜登當(dāng)選之后，迅速結(jié)束美國(guó)對(duì)她的杯葛，她得以順利出線。

二

不過，66歲的奧孔喬-伊韋阿拉即將開始的新旅程，必將是坎坷不平的。

奧孔喬-伊韋阿拉面臨的第一項(xiàng)挑戰(zhàn)是WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺危機(jī)。特朗普政府對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的一些裁決提出強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為這逾越了上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)限，并以此為由，阻止任命上訴機(jī)構(gòu)新成員，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)無法繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。由歐盟牽頭，WTO其他成員國(guó)建立了“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”（MPIA），以保持爭(zhēng)端解決機(jī)制的正常運(yùn)行，直到找到永久性解決方案。

WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺危機(jī)說明，本應(yīng)超然中立的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，已經(jīng)在很大程度上成為各國(guó)政治爭(zhēng)斗的獵物。該機(jī)制是緩和各國(guó)貿(mào)易摩擦最重要的工具之一，其停擺既給已然嚴(yán)峻的世界貿(mào)易形勢(shì)雪上加霜，又給保護(hù)主義火上添油。

WTO上訴機(jī)構(gòu)建立的初衷是，根據(jù)制度設(shè)計(jì)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的裁決自動(dòng)擁有法律效力，所以需要有上訴機(jī)構(gòu)來給敗訴方一個(gè)申辯的機(jī)會(huì)。但在具體實(shí)踐中，上訴審查被頻繁使用，上訴機(jī)構(gòu)也開始針對(duì)廣泛的實(shí)質(zhì)性和程序性問題建立審判規(guī)程。這為美國(guó)稱WTO上訴機(jī)構(gòu)“超越職權(quán)”提供了口實(shí)，而奧孔喬-伊韋阿拉此前在接受采訪時(shí)也不得不承認(rèn)，美國(guó)等方面對(duì)WTO上訴機(jī)構(gòu)的批評(píng)值得一聽。

不過，恢復(fù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的活力可能是一個(gè)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。特朗普政府阻止任命上訴機(jī)構(gòu)新成員的做法，其實(shí)反映了該政府對(duì)WTO及多邊貿(mào)易機(jī)制的一般性的不滿，這是一個(gè)特殊現(xiàn)象。拜登政府盡管不排除對(duì)WTO有這樣或那樣的抱怨，但現(xiàn)在美國(guó)至少愿意與其他成員國(guó)就如何改革上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判。在存在MPIA的情況下，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制仍可以繼續(xù)運(yùn)行。

奧孔喬-伊韋阿拉面臨的第二項(xiàng)挑戰(zhàn)是重啟多哈回合談判。1995年成立后，WTO曾是自由貿(mào)易最主要的倡導(dǎo)者和全球化的引領(lǐng)者，也曾有雄心勃勃的目標(biāo)。但原定的以各國(guó)之間達(dá)成多邊貿(mào)易協(xié)議為目標(biāo)的多哈回合談判，在2006年正式中止。多哈回合擱淺的主要原因是發(fā)達(dá)國(guó)家不愿意削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。從此之后WTO成員國(guó)就從未達(dá)成任何全面協(xié)議，并幾乎在所有問題上都存在分歧，WTO最初激發(fā)的全球化紅利已經(jīng)耗盡。

多哈回合是有必要的。具體而言，削減關(guān)稅和開放市場(chǎng)總體上對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)有益，但發(fā)展中國(guó)家一些缺乏全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的行業(yè)可能因?yàn)殚_放帶來的競(jìng)爭(zhēng)加劇而受損，同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可能使其構(gòu)成對(duì)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這一是會(huì)沖擊發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)，二是會(huì)帶來后續(xù)政治效應(yīng)，如利益受損者的抗議發(fā)展成為反全球化運(yùn)動(dòng)，危及WTO的聲譽(yù)。但重啟多哈回合面臨著巨大的利益協(xié)調(diào)困難，非短期內(nèi)所能實(shí)現(xiàn)。

奧孔喬-伊韋阿拉面臨的其他挑戰(zhàn)更為重大。目前WTO改革方面的一個(gè)重大課題是，各國(guó)經(jīng)濟(jì)制度不同，市場(chǎng)化程度不一，政府介入經(jīng)濟(jì)的程度不一，故而未充分實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家可能具有一些優(yōu)勢(shì)，如政府補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)使其產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上更具競(jìng)爭(zhēng)力，政府通過匯率政策使本國(guó)出口在國(guó)際市場(chǎng)上擁有優(yōu)勢(shì)等。此外，新冠疫情下，西方國(guó)家紛紛采取了政府援助私人企業(yè)的做法，是否構(gòu)成補(bǔ)貼和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，這些新問題也在浮現(xiàn)。

盡管各方呼吁WTO就此采取措施，但國(guó)際多邊組織并非解決這一問題的良藥，WTO也不擁有這方面的職能。這個(gè)問題最終只能通過各國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革來解決。當(dāng)然也不排除一國(guó)向另一國(guó)施壓，或者在雙邊談判中以特定的貿(mào)易利益交換其相應(yīng)的國(guó)內(nèi)改革的可能性。但無論如何，WTO對(duì)此所能發(fā)揮的作用有限。正如奧孔喬-伊韋阿拉此前接受媒體采訪時(shí)所說的：“就WTO而言，它無權(quán)評(píng)論一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這不是WTO成立的目的。”WTO應(yīng)該考慮的是“在貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)，可以處理的問題是什么？”

三

擔(dān)任尼日利亞財(cái)政部長(zhǎng)時(shí)期，面對(duì)千瘡百孔的財(cái)政狀況，奧孔喬-伊韋阿拉就學(xué)會(huì)了考慮現(xiàn)實(shí)條件限制，分清輕重緩急，確定政策優(yōu)先點(diǎn)。可以預(yù)測(cè)，她在WTO總干事任上也能采取相同的策略。縮小各成員國(guó)之間的分歧，開啟爭(zhēng)端解決機(jī)制的重建工作，將可能是她最初的工作重點(diǎn)。在這些小的成功的基礎(chǔ)上，再爭(zhēng)取更大的勝利。此前并未長(zhǎng)期專門從事與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的工作，是奧孔喬-伊韋阿拉的一個(gè)弱項(xiàng)，但相信她能很快通過工作表現(xiàn)打消外界在這方面的疑慮。

盡管特朗普已經(jīng)離任，但世界范圍內(nèi)保護(hù)主義抬頭的時(shí)代還沒有結(jié)束，尤其是在全球新冠疫情的陰影之下。中美兩個(gè)貿(mào)易大國(guó)之間的地緣政治緊張加劇，美國(guó)的保護(hù)主義浪潮達(dá)到了自上世紀(jì)70年代以來從未有過的高峰，中美貿(mào)易戰(zhàn)等現(xiàn)象意味著貿(mào)易問題的政治化。這些構(gòu)成了WTO當(dāng)前面臨的國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也構(gòu)成了對(duì)奧孔喬-伊韋阿拉的制約。她可以戰(zhàn)勝諸多挑戰(zhàn)，但無法改變她所處的時(shí)代。

WTO的規(guī)則是由所有成員國(guó)通過一致同意的方式制定的，而不是WTO自己確定的。這一點(diǎn)不會(huì)因新總干事的出現(xiàn)而改變。理論上WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的裁決具有法律效力，但WTO沒有執(zhí)行力，執(zhí)行依然要依靠成員國(guó)的自覺，假如有成員國(guó)不愿執(zhí)行，這就會(huì)促使其他成員國(guó)也不執(zhí)行。一致同意的方式意味著任何國(guó)家都有否決權(quán)。為防止否決權(quán)的濫用，WTO總干事需要扮演善意中間人和各方利益協(xié)調(diào)者的角色，要發(fā)揮強(qiáng)大的感召力，這是奧孔喬-伊韋阿拉可以做的，也是各方對(duì)她的期待。

在全球性的自由貿(mào)易安排無法繼續(xù)推進(jìn)的情況下，區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定開始占盡風(fēng)頭，如《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等。但WTO并未失去其價(jià)值，世界上絕大部分的貿(mào)易依然受WTO規(guī)則管轄，WTO設(shè)立的規(guī)則依然具有全球性的范本意義。即使在上訴機(jī)構(gòu)停擺的情況下，各國(guó)仍然愿意把爭(zhēng)議提交到WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。WTO并沒有變得無關(guān)緊要，而是仍然擁有合法性和公信力。但WTO的體制必須改革，否則很可能面臨生存危機(jī)，美國(guó)總統(tǒng)換屆和奧孔喬-伊韋阿拉的上任都將為WTO的改革提供機(jī)會(huì)。

不過，上訴機(jī)構(gòu)陷入僵局等問題只是表面現(xiàn)象，更深層次的問題是WTO是由成員國(guó)驅(qū)動(dòng)的，而各大國(guó)之間又存在著地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)等系統(tǒng)性問題。WTO改革的一個(gè)重要問題是，亟需區(qū)分那些分歧是可以解決的，在這些方面取得一些增量的進(jìn)步，而結(jié)構(gòu)性的受制于各國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的問題，則不適于通過WTO的平臺(tái)來解決。

在WTO面臨重重復(fù)雜問題的現(xiàn)實(shí)之下，奧孔喬-伊韋阿拉將難以帶來一個(gè)完美的、令大多數(shù)利益相關(guān)者都滿意的WTO，但她有望通過提高WTO的運(yùn)行效率，來恢復(fù)WTO的聲望，并給依然相信全球化的人帶來信心。