陳永偉/文 6月27日，也就是《反壟斷法》修改稿通過后的第三天，市場(chǎng)監(jiān)管總局一口氣發(fā)布了《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定（征求意見稿）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定（征求意見稿）》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定（征求意見稿）》《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定（征求意見稿）》六部反壟斷監(jiān)管規(guī)定的征求意見稿，向社會(huì)公開征求意見。

《反壟斷法》作為“經(jīng)濟(jì)憲法”，其關(guān)注的主要是那些原則性的問題，因而其條文不會(huì)過多涉及操作層面的內(nèi)容。但在具體的實(shí)踐中，執(zhí)法人員卻需要有相對(duì)具體的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，與《反壟斷法》配套的各種《規(guī)定》、《指南》，以及其他指導(dǎo)性文件就扮演了這個(gè)角色。從這個(gè)角度看，對(duì)于具體的執(zhí)法而言，這六部規(guī)定的重要性或許并不亞于即將實(shí)施的新《反壟斷法》本身。

限于篇幅，本文僅對(duì)這六個(gè)文件中的前四個(gè)的變化進(jìn)行一些介紹和評(píng)論，希望這些簡(jiǎn)要的介評(píng)可以幫助讀者一窺我國(guó)反壟斷執(zhí)法思路的變化。

關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中問題的改動(dòng)

經(jīng)營(yíng)者集中是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中十分常見的現(xiàn)象。經(jīng)營(yíng)者之間的兼并收購(gòu)，以及經(jīng)營(yíng)者通過收購(gòu)股份、資產(chǎn)，或者簽訂協(xié)議的方式來控制其他經(jīng)營(yíng)者都屬于經(jīng)營(yíng)者集中的范疇。

從經(jīng)濟(jì)效率看，經(jīng)營(yíng)者集中的作用是雙面的：一方面，它可以促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的發(fā)揮，有效促進(jìn)效率的提升；另一方面，它也可能導(dǎo)致壟斷，進(jìn)而對(duì)效率造成損害。為了盡可能遏制經(jīng)營(yíng)者集中可能對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本都要求經(jīng)營(yíng)者在進(jìn)行比較大規(guī)模的集中之前進(jìn)行申報(bào)。在審核后，集中才能進(jìn)行。從2008年8月1日現(xiàn)行的《反壟斷法》實(shí)施起，我國(guó)也對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中建立了申報(bào)審查制度，并頒布了多部與之相關(guān)的規(guī)范和指導(dǎo)性文件。

在新公布的六部征求意見稿中，《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《審查規(guī)定》（意見稿））和《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿））是關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的問題的。相比于現(xiàn)行的文件，這兩個(gè)征求意見稿都根據(jù)形勢(shì)的變化，結(jié)合新修訂的《反壟斷法》進(jìn)行了較大幅度的改動(dòng)。

在這些改動(dòng)中，比較值得注意的對(duì)反壟斷執(zhí)法影響較大的共有如下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較大的改動(dòng)。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)和審查而言，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是十分重要的。一個(gè)合適的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際狀況，在審查的成本以及未經(jīng)審查而可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行妥善的權(quán)衡，既不能過高，也不能過低。

根據(jù)2008年的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，滿足以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一的經(jīng)營(yíng)者集中就需要進(jìn)行申報(bào)：“（一）參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過4億元人民幣；（二）參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過4億元人民幣。”

現(xiàn)在距離這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布已經(jīng)過去了十多年的時(shí)間，期間我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和物價(jià)狀況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，在規(guī)模上達(dá)到以上標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)越來越多。在這種情況下，如果繼續(xù)按照以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，就會(huì)產(chǎn)生很多無謂的成本。考慮到這個(gè)問題，在《申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》（意見稿）的第三條中，對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改動(dòng)，原有的單個(gè)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)從4億元提高到8億元人民幣，所有參與集中的經(jīng)營(yíng)者的合計(jì)營(yíng)業(yè)額也從中國(guó)境內(nèi)的20億元提高到40億元人民幣，全球范圍的100億元提高到了120億元人民幣。

不過，新標(biāo)準(zhǔn)在總體上放寬了申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，卻對(duì)大型企業(yè)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了收緊。《申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》（意見稿）第四條規(guī)定，如果交易中一方經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額超過1000億元人民幣，而合并方或目標(biāo)公司的市值（或估值）不低于8億元人民幣，且其上一會(huì)計(jì)年度中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額占全球營(yíng)業(yè)額三分之一以上時(shí)，即使不滿足第三條的規(guī)定，也需要進(jìn)行申報(bào)。

筆者認(rèn)為，這一條的加入主要針對(duì)的是目前各界比較關(guān)注的“扼殺式并購(gòu)”（Killer Acquisition）。在“扼殺式并購(gòu)”中，那些大型企業(yè)可能會(huì)搶先收購(gòu)和自己有潛在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的新創(chuàng)企業(yè)。這些新創(chuàng)企業(yè)通常有較高的成長(zhǎng)性，因而有比較高的估值，但卻缺乏成熟的商業(yè)模式，營(yíng)業(yè)額和利潤(rùn)很低。如果按照老的標(biāo)準(zhǔn)，這類申報(bào)很容易被遺漏。而根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)，類似問題則可以得到一定程度的克服。

不過，關(guān)于這一條的引入，目前也有一些爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)新創(chuàng)企業(yè)而言，估值其實(shí)是比較主觀的，因而根據(jù)估值大小來決定是否需要申報(bào)可能還存在著一些問題。這一點(diǎn)，可能還需要后續(xù)的優(yōu)化。

另外值得一提的是，兩部征求意見稿也規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)并書面通知經(jīng)營(yíng)者。即使集中已經(jīng)進(jìn)行，也可以要求經(jīng)營(yíng)者在180天內(nèi)補(bǔ)報(bào)。這一點(diǎn)雖然和現(xiàn)行的規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查”在本質(zhì)上沒什么變化，但卻對(duì)操作方法提出了指導(dǎo)。

第二，進(jìn)一步明確了要建立健全分類分級(jí)審查制度。

在新版《反壟斷法》的第三十七條中，提出了要“健全經(jīng)營(yíng)者集中分類分級(jí)反壟斷審查制度”的規(guī)定。《審查規(guī)定》（意見稿）的第六條對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化：“市場(chǎng)監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)健全經(jīng)營(yíng)者集中分類分級(jí)審查制度。市場(chǎng)監(jiān)管總局可以針對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中，制定具體的審查辦法。市場(chǎng)監(jiān)管總局定期對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，提高審查的質(zhì)量和效率。”這意味著在未來，總局可能對(duì)不同的行業(yè)出臺(tái)更多的詳細(xì)方案。

第三，對(duì)“停表”（Stop the Clock）制度進(jìn)行了細(xì)化。

在新版《反壟斷法》的第三十二條中，引入了中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中審查期限制度，也就是所謂的“停表”制度。《審查規(guī)定》（意見稿）對(duì)《反壟斷法》中提到的可能適用“停表”的三種情況進(jìn)行了規(guī)定和明確。

新《反壟斷法》中提到的第一種情況是“經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。《審查規(guī)定》（意見稿）的第二十三條對(duì)此進(jìn)行了明確，如果發(fā)生上述情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要先要求申報(bào)者“限期補(bǔ)正”、“延長(zhǎng)補(bǔ)正”，只有在“延長(zhǎng)補(bǔ)正”之后，還未提交相關(guān)資料，才會(huì)啟動(dòng)“停表”。

新《反壟斷法》中提到的第二種情況是“出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行”。在實(shí)踐當(dāng)中，這指的主要是交易主體、交易架構(gòu)出現(xiàn)變化、目標(biāo)公司進(jìn)行新的并購(gòu)交易等問題。在現(xiàn)有的申報(bào)框架下，如果出現(xiàn)類似情況，則需要重新進(jìn)行申報(bào)。《審查規(guī)定》（意見稿）的第二十四條則規(guī)定，在申報(bào)者補(bǔ)充相關(guān)資料后，審查時(shí)限可以繼續(xù)計(jì)算。很顯然，這對(duì)于提高審查效率是大有裨益的。

新《反壟斷法》中提到的第三種情況是“需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評(píng)估，且經(jīng)營(yíng)者提出中止請(qǐng)求”。在《審查規(guī)定》（意見稿）的第二十五條中，對(duì)此作了明確，指出當(dāng)出現(xiàn)類似情況時(shí)，經(jīng)營(yíng)者可以提出“停表”請(qǐng)求。市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)同意“停表”。應(yīng)該說，這一規(guī)定是十分重要的。實(shí)踐當(dāng)中，市場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬變，所以關(guān)于集中是否會(huì)造成負(fù)面影響可能會(huì)需要反復(fù)進(jìn)行評(píng)估。在現(xiàn)行規(guī)定下，每一次重新評(píng)估都會(huì)需要重新申報(bào)，這大幅延長(zhǎng)了申報(bào)審核時(shí)間。而新規(guī)定的引入，則可以有效減少申報(bào)審核流程。

第四，澄清了現(xiàn)行規(guī)定中很多不明確之處。

例如，在現(xiàn)有規(guī)定中，并沒有對(duì)“實(shí)施集中”作出明確規(guī)定。在實(shí)踐中，對(duì)此有很多不同理解，有人將工商變更視為實(shí)施集中的標(biāo)準(zhǔn)，而也有一些將股權(quán)變化視為標(biāo)準(zhǔn)。在《審查規(guī)定》（意見稿）第五十五條中，專門對(duì)“實(shí)施集中”進(jìn)行了明確，集中是指“取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)、或者對(duì)其施加決定性影響的行為，包括但不限于完成股東或者權(quán)利變更登記、委派高級(jí)管理人員、實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)決策和管理、與其他經(jīng)營(yíng)者交換敏感信息、實(shí)質(zhì)性整合業(yè)務(wù)等”。

又如，在現(xiàn)行規(guī)定中，經(jīng)常提到“上一年度”或“上一會(huì)計(jì)年度”，但卻沒有對(duì)它們給出明確定義。在《審查規(guī)定》（意見稿）的第八條中，則對(duì)這一概念進(jìn)行了明確，指出它指的是集中協(xié)議簽署之日的上一會(huì)計(jì)年度。類似這樣的概念澄清，都有助于減少不必要的溝通成本，有效提升申報(bào)和審查的效率。

當(dāng)然，除了以上改動(dòng)外，兩部文件還有很多值得關(guān)注之處，例如對(duì)鼓勵(lì)創(chuàng)新的強(qiáng)調(diào)，以及可以授權(quán)省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查的規(guī)定等。限于篇幅，這里就不一一展開了。

關(guān)于壟斷協(xié)議問題的改動(dòng)

所謂壟斷協(xié)議，指的是“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為”。在現(xiàn)實(shí)中，一些經(jīng)營(yíng)者經(jīng)常應(yīng)用壟斷協(xié)議來打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，因而壟斷協(xié)議當(dāng)然也就成了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。為了對(duì)壟斷協(xié)議問題的處理進(jìn)行規(guī)范，市場(chǎng)監(jiān)管總局于2019年頒布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》。但在過去的三年中，出現(xiàn)了很多新的形勢(shì)和新的問題，因而這次公布的《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《禁止協(xié)議》（意見稿））相對(duì)于之前的《暫行規(guī)定》，改動(dòng)幅度還是比較大的。

在這些修改中，以下幾處是比較值得注意的：

第一，對(duì)“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者”進(jìn)行了重新的解釋。

《禁止協(xié)議》（意見稿）的第八條加入了一處說明：“本規(guī)定所稱具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者，包括實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)者和潛在的競(jìng)爭(zhēng)者。實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)者是指活躍于同一相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者。潛在的競(jìng)爭(zhēng)者是指具備在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的計(jì)劃和可行性的經(jīng)營(yíng)者。”

這個(gè)說明看似不起眼，但其意義卻是深遠(yuǎn)的。從規(guī)范壟斷協(xié)議問題本身來看，這個(gè)說明的加入表明了執(zhí)法者對(duì)經(jīng)營(yíng)者與其潛在競(jìng)爭(zhēng)者之間的協(xié)議的關(guān)注。在現(xiàn)實(shí)中，類似的現(xiàn)象還是比較常見的，例如市場(chǎng)上的幾個(gè)企業(yè)可能會(huì)相互劃定“勢(shì)力范圍”，約定互不侵犯對(duì)方的“領(lǐng)地”。如果把“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者”僅僅理解為實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)者，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在各自的地域相關(guān)市場(chǎng)上，這些企業(yè)并不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因而也不存在壟斷協(xié)議的問題。此次，這個(gè)說明的加入將可以有效地堵上這個(gè)邏輯上的漏洞，從而讓針對(duì)這類問題的執(zhí)法變得可能。

當(dāng)然，從整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的思路上看，這條解釋的意義還不在于此。根據(jù)鮑莫爾的“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”（Contestable market）理論，市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)存在于所有實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)者和潛在的競(jìng)爭(zhēng)者之間，潛在的競(jìng)爭(zhēng)者也可以對(duì)市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)約束。從這個(gè)角度看，這條說明的引入或許意味著“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”理論正在逐漸得到執(zhí)法部門的更多認(rèn)可，而由此帶來的改變，其影響可能是更深遠(yuǎn)的。

第二，加入了對(duì)由數(shù)字方式達(dá)成的協(xié)議的規(guī)定，算法合謀問題得到關(guān)注。

從市場(chǎng)發(fā)展的角度看，過去幾年最值得注意的變化是數(shù)字化，具體到壟斷協(xié)議，數(shù)字手段也成為了一種不可忽視的達(dá)成協(xié)議的手段。例如，現(xiàn)在備受反壟斷界關(guān)注的“算法合謀”就是其中的一個(gè)重要體現(xiàn)。在很多情況下，幾個(gè)企業(yè)之間只需要采用同樣的，或者類似的算法來制定價(jià)格、產(chǎn)量等關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，就可以非常容易地達(dá)成與過去的書面或口頭協(xié)議類似，甚至更好的合謀效果。很顯然，對(duì)于類似的新型壟斷協(xié)議，執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須予以重視。

在《禁止協(xié)議》（意見稿）中，有多處對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了回應(yīng)。具體來說，在第五條明確了“協(xié)議或者決定可以是書面、口頭、算法等形式”；在第七條規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本規(guī)定禁止的壟斷行為”；在第八條明確了“約定采用據(jù)以計(jì)算價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)公式、算法、平臺(tái)規(guī)則等”達(dá)成的壟斷協(xié)議也屬于被禁止的范疇。這些規(guī)定都為執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理類似問題提供了依據(jù)。

不過，對(duì)于在《禁止協(xié)議》（意見稿）加入了算法合謀等問題，目前還存在著不小的爭(zhēng)議。這是因?yàn)椋趯?shí)踐當(dāng)中要識(shí)別算法合謀并不容易。現(xiàn)實(shí)中，很多企業(yè)的行為目標(biāo)是一致的，它們運(yùn)用的算法也會(huì)很類似，在這種條件下，就會(huì)產(chǎn)生所謂的“自主機(jī)器合謀”（Autonomous Machine）問題，即盡管幾家企業(yè)并沒有進(jìn)行主觀意識(shí)上的合謀，但它們?cè)趦r(jià)格，以及其他決策變量上卻表現(xiàn)出了類似合謀的特質(zhì)。這種情況是否應(yīng)該被視為是壟斷協(xié)議？又如何將其和具有主觀動(dòng)機(jī)的算法合謀問題區(qū)分開來？對(duì)這些問題，目前還沒有共識(shí)。因此，如果將算法合謀也列為壟斷協(xié)議的一種類別，可能會(huì)給執(zhí)法帶來一定的困難。

第三，加入了組織和幫助達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任，軸輻合謀（Hub-and-Spoke Collusion）問題得到了關(guān)注。

新版《反壟斷法》的第十九條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”，這從法律層面對(duì)軸輻合謀作出了規(guī)定。《禁止協(xié)議》（意見稿）的十七條對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，對(duì)法條中提到的“組織”以及“實(shí)質(zhì)性幫助”的含義進(jìn)行了解釋。

具體來說，“組織”壟斷協(xié)議被定義為如下情形：（一）經(jīng)營(yíng)者雖不屬于壟斷協(xié)議的協(xié)議方，但在壟斷協(xié)議達(dá)成或者實(shí)施過程中，對(duì)協(xié)議的主體范圍、主要內(nèi)容、履行條件等具有決定性或者主導(dǎo)作用；（二）經(jīng)營(yíng)者與多個(gè)交易相對(duì)人簽訂協(xié)議，故意使具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的交易相對(duì)人之間通過該經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流，達(dá)成壟斷協(xié)議的。而“實(shí)質(zhì)性幫助”指的則是“經(jīng)營(yíng)者雖未從事前款規(guī)定的組織行為，但對(duì)壟斷協(xié)議達(dá)成或者實(shí)施提供支持，且與排除、限制競(jìng)爭(zhēng)具有因果關(guān)系并且作用顯著的行為”。

應(yīng)該說，這些概念上的明確對(duì)于幫助執(zhí)法者在現(xiàn)實(shí)中處理軸輻合謀問題是有很大幫助的。不過，從操作的角度看，上述的條文或許還有值得改進(jìn)之處。例如，關(guān)于“實(shí)質(zhì)性幫助”，雖然已給出了定義，但卻缺少列舉，這會(huì)讓執(zhí)法者在操作上比較難以把握。在后續(xù)的正式稿中，或許可以作適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充完善。再如，在判定軸輻合謀的過程中，最難的其實(shí)就是判定“軸心”，也就是組織合謀者的主觀故意性，這也是執(zhí)法的難點(diǎn)，但在現(xiàn)有的文本中，似乎還缺少對(duì)如何判定主觀故意性的指導(dǎo)，對(duì)此或許也可以做一些完善。

第四，增加了對(duì)所達(dá)成的縱向價(jià)格協(xié)議進(jìn)行抗辯的權(quán)利和安全港制度。

新版《反壟斷法》的一個(gè)亮點(diǎn)是在第十八條中，提出了對(duì)縱向價(jià)格協(xié)議，尤其是轉(zhuǎn)售價(jià)格維持（Resale Price Maintain，以下簡(jiǎn)稱RPM）協(xié)議，經(jīng)營(yíng)者具有進(jìn)行抗辯的權(quán)利，同時(shí)還引入了“安全港”制度。《禁止協(xié)議》（意見稿）的第十三條和十五條分別對(duì)以上兩點(diǎn)進(jìn)行了呼應(yīng)。

十三條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者如果能夠證明縱向價(jià)格協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，就可以免于禁止。而十五條則是對(duì)“安全港”制度進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定經(jīng)營(yíng)者如果能夠證明符合下列條件，其行為將不予禁止：（一）經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于15%，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)另有規(guī)定的從其規(guī)定；（二）無相反證據(jù)證明其排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。很顯然，這兩點(diǎn)是對(duì)新版《反壟斷法》中“經(jīng)營(yíng)者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并符合國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定”的具體化，可以為具體的執(zhí)法操作帶來很有用的參考。

通過以上兩條的加入，我國(guó)對(duì)縱向價(jià)格協(xié)議的處理就形成了一套完整的“原則禁止+抗辯+安全港”的處理體系，這對(duì)于提升執(zhí)法的科學(xué)性是大有幫助的。

需要指出的是，和新版《反壟斷法》一樣，《禁止協(xié)議》（意見稿）的抗辯制度和安全港制度都是主要針對(duì)縱向協(xié)議設(shè)計(jì)的，對(duì)橫向協(xié)議問題沒有涉及。事實(shí)上，早在幾年前，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》征求意見時(shí)，這一問題就已經(jīng)被納入了討論，但最終沒有形成結(jié)果。希望在未來公布的指導(dǎo)文件中，可以對(duì)這類問題作出一些規(guī)定。畢竟在現(xiàn)實(shí)中，橫向協(xié)議的數(shù)量是比較多的，而其中的很大一部分危害性都較小，如果對(duì)這些協(xié)議都要統(tǒng)一進(jìn)行處理，從效率的角度看可能是得不償失的。

第五，細(xì)化了參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)依法減輕或者免除處罰的程序。

在現(xiàn)實(shí)中，壟斷協(xié)議的簽署通常比較隱秘，因此相關(guān)案件在取證上通常會(huì)比較困難。而寬大制度則是突破共謀、降低辦案成本的有力工具。在2019年公布的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中，就已經(jīng)規(guī)定了“參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，可以申請(qǐng)依法減輕或者免除處罰”。然而，關(guān)于這一制度如何運(yùn)作、應(yīng)該提交哪些文件，《暫行規(guī)定》并沒有給出規(guī)定，這就給實(shí)際操作造成了一定的障礙。

針對(duì)這一問題，《禁止協(xié)議》（意見稿）的第三十三條進(jìn)行了補(bǔ)充，規(guī)定了“參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案前、啟動(dòng)調(diào)查程序前或作出行政處罰告知書前，向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)”，并對(duì)需要提交的相關(guān)文件進(jìn)行了明細(xì)。這給希望爭(zhēng)取寬大的協(xié)議參與者提供了更大的可操作性，可以有效提升他們主動(dòng)投案，并提供重要信息的動(dòng)力。顯然，這對(duì)于降低辦案成本是非常有價(jià)值的。

第六，加入了對(duì)反壟斷執(zhí)法人員違法的處罰規(guī)定。

《禁止協(xié)議》（意見稿）的第四十六條規(guī)定，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息的，依照有關(guān)規(guī)定處理。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)及時(shí)移交有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。”

這一條規(guī)定的引入清晰地表明了一個(gè)態(tài)度，即執(zhí)法人員也不可以為所欲為，如果他們?cè)趫?zhí)法過程中犯了相關(guān)錯(cuò)誤，也會(huì)受到相應(yīng)的處罰。所謂“正人先正己”，隨著反壟斷工作變得越來越重要，這種對(duì)于執(zhí)法者的約束是十分必要的。只有確保執(zhí)法人員的行為是合法、合規(guī)的，他們的執(zhí)法結(jié)果才有公信力，才會(huì)被人們信服。

關(guān)于濫用市場(chǎng)支配地位問題的改動(dòng)

在新版的《反壟斷法》中，涉及對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位問題的修改僅有一處，即在第二十二條列舉濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)，加入了“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”的說明。而在《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《禁止濫用》（意見稿））中，就針對(duì)現(xiàn)行的《規(guī)定》進(jìn)行了相對(duì)較多的改動(dòng)。比較值得注意的修改包括如下幾個(gè)方面：

第一，在分析市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的因素中加入了“市場(chǎng)集中度”指標(biāo)。

在《禁止濫用》（意見稿）的第六條，指出了“分析相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，可以考慮相關(guān)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量和市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度、商品差異程度、創(chuàng)新和技術(shù)變化、銷售和采購(gòu)模式、潛在競(jìng)爭(zhēng)者情況等因素”。這里的“市場(chǎng)集中度”指標(biāo)是這一次新加入的。

所謂市場(chǎng)集中度（Concentration Ratio，簡(jiǎn)稱CR），指的是行業(yè)前N家企業(yè)所占市場(chǎng)份額的總和。早在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“結(jié)構(gòu)-行為-績(jī)效”（Structure-Performance-Conduct，簡(jiǎn)稱SCP）范式時(shí)期，這個(gè)指標(biāo)就被用來作為判斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論先驅(qū)貝恩提出的標(biāo)準(zhǔn)，如果CR8，即市場(chǎng)中前八家企業(yè)的份額總量高于40%，則市場(chǎng)屬于寡占型，否則市場(chǎng)則屬于競(jìng)爭(zhēng)型。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際的執(zhí)法和訴訟過程中都經(jīng)常被用到。這一次《禁止濫用》（意見稿）將其正式將其列入了分析指標(biāo)，算是為它“補(bǔ)發(fā)了出生證”。

第二，加入了對(duì)于“自我優(yōu)待”（Self-Preferencing）問題的關(guān)注。

《禁止濫用》（意見稿）第二十條規(guī)定：“禁止具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等，沒有正當(dāng)理由，在與該平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，對(duì)自身給予下列優(yōu)惠待遇：（一）對(duì)自身商品給予優(yōu)先展示或者排序；（二）利用平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的非公開數(shù)據(jù)，開發(fā)自身商品或者輔助自身決策。”

很顯然，這一條規(guī)定涉及的其實(shí)是平臺(tái)的“自我優(yōu)待”問題。在反壟斷界， “自我優(yōu)待”其實(shí)是一個(gè)相對(duì)模糊的概念，在不同文獻(xiàn)中，各種不同性質(zhì)的問題都被放到這個(gè)框架當(dāng)中去討論。而對(duì)于“自我優(yōu)待”的態(tài)度，也存在著截然對(duì)立的態(tài)度，一些觀點(diǎn)認(rèn)為平臺(tái)利用自身優(yōu)勢(shì)是天經(jīng)地義的，是競(jìng)爭(zhēng)的必然，而另一些觀點(diǎn)則認(rèn)為這會(huì)有損競(jìng)爭(zhēng)秩序，因而應(yīng)當(dāng)禁止。

從各國(guó)的立法看，歐盟已經(jīng)在《數(shù)字市場(chǎng)法》中對(duì)“守門人”（Gatekeeper）平臺(tái)加入了禁止自我優(yōu)待的條款，美國(guó)的幾部法案也都涉及到了類似的條款，但法案本身依然有很大爭(zhēng)議。在這樣的背景下，《禁止濫用》（意見稿）并沒有采用籠統(tǒng)的“自我優(yōu)待”表述，而是以列舉的方式給出兩種目前相對(duì)公認(rèn)被認(rèn)為是可能危害競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行禁止，同時(shí)還規(guī)定了如果有正當(dāng)理由還可以進(jìn)行抗辯，應(yīng)該說是一種相對(duì)穩(wěn)妥的態(tài)度。

值得商榷的一點(diǎn)是，無論是在歐盟的《數(shù)字市場(chǎng)法》還是美國(guó)的幾部新法案中，對(duì)自我優(yōu)待的禁止都是針對(duì)具有一定規(guī)模的大平臺(tái)的額外義務(wù)。事實(shí)上，對(duì)于小平臺(tái)，類似的行為可能正是其在競(jìng)爭(zhēng)中的求生之道。考慮到這點(diǎn)，或許《禁止濫用》（意見稿）中的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)該對(duì)其規(guī)范主體作出一定的限制。