馮俏彬/文 馮俏彬/文

中央經(jīng)濟工作會議明確，2023年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)是推動經(jīng)濟運行的整體好轉(zhuǎn)，為此積極的財政政策要加力提效。具體而言，加力方面有三點。一是主要是統(tǒng)籌財政收入、赤字、專項債券等，保持一個適當(dāng)?shù)闹С鰪姸龋悦髂暾w上來講財政政策要保持一定的擴張力度。二是合理安排赤字率和地方政府專項債規(guī)模，適量擴大專項債資金投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，三是增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。提效方面有五點，一個是完善減稅降費政策。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。三是發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和撬動作用，有效帶動社會投資和促進消費。四是完善財政資金的直達(dá)機制。五是持續(xù)創(chuàng)新和完善財政宏觀調(diào)控。這是關(guān)于明年積極財政政策的官方解釋。?

我認(rèn)為，在關(guān)注專項債加力效應(yīng)的同時，還應(yīng)該同時關(guān)注提效的問題，將提高專項債的效能問題作為2023年積極財政政策的重要考量。

這個問題源起于2022年地方政府專項債使用中存在一些比較明顯的問題。一方面，專項債起到了一定的作用，保投資、穩(wěn)增長、護經(jīng)濟大盤，使固定資產(chǎn)投資保持了百分之五點幾的增速。另外，從專項債本身來看，發(fā)行進度加快了，期限延長了，利率水平也比較低了，總體的使用方向也是合理的，對穩(wěn)投資、穩(wěn)增長，護經(jīng)濟大盤方面起到了重要的作用。另外一方面，專項債使用上確實也存在很多問題。第一，最大的問題現(xiàn)在好項目少，且項目前期準(zhǔn)備不夠充分，部分專項債用于到一些基礎(chǔ)性、公益性項目，未來沒有收益或收益很少不能覆蓋本息，為未來留下隱患。第二，專項債轉(zhuǎn)化為實物工作量的時滯比較長。 第三，一些地方反映資本金到位難，配套資金不足。第四，地方政府的還本付息壓力山大，很多地方反映還本付息支出已經(jīng)成為新形勢下新的剛兌，一定程度上加大了地方政府完成三保的壓力。

???放眼未來，2023年要推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)，要使中國經(jīng)濟回到潛在經(jīng)濟增長率附近，需要付出艱苦努力，這當(dāng)中離不開債務(wù)資金的投入。但與此同時，當(dāng)我們談到要用專項債來穩(wěn)經(jīng)濟、拉經(jīng)濟的時候，要注意到我們正在消耗非常寶貴的債務(wù)空間，因此要高度重視這些債務(wù)資金的使用績效，要清楚地知道到我們國家的債務(wù)水平實際上還是比較高的。另外，還要高度重視以債務(wù)結(jié)構(gòu)問題，目前我國債務(wù)結(jié)構(gòu)存在一些不合理的方面，對此也要進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定支撐規(guī)模的擴大。具體而言，有以下五個方面建議：

一是專項債使用要堅守 “初心”。專項債之所以叫專項債，是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。如果專項債務(wù)中相當(dāng)一部分用于基礎(chǔ)性、公益性這種社會效應(yīng)比較高，經(jīng)濟效應(yīng)比較低的項目，從根子上說這種項目就不適合專項債。所以，需要反復(fù)強調(diào)專項債就是專項債，不適用基礎(chǔ)性、公益性項目的建設(shè)開發(fā)，要考慮就要用別的資金來對應(yīng)。專項債使用如果過多偏離初心，就將埋下風(fēng)險的種子。

二是即使是那些未來能夠覆蓋本息的一些支出專項債也要加快使用進度，盡早形成實物工作量。這實際上是項目的準(zhǔn)備和設(shè)計問題，目前在實際工作中，在專項債的問題上，“錢等項目”是很明顯的，專項債的問題固然有專項債的問題，但是更大的問題是在項目側(cè)。

三是要解決好專項債項目的資本金問題，現(xiàn)在地方政府資金來源比較少，可用于資本金的來源和數(shù)量都不足，怎么樣開發(fā)出一些新的資本金來源？。我認(rèn)為有以下幾個方式可以考慮，一是要將25%的專項債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實在不能擴大，就要考慮提前上一些能符合條件的項目。二是加快下達(dá)政策性開發(fā)性金融額度，為項目資本金搭橋。三是考慮增加預(yù)算內(nèi)投資，放大項目資金金來源。四是增發(fā)地方政府一般債，轉(zhuǎn)用于項目資本金。

四是深化投融資體制改革。近年來，我們在債務(wù)研究中發(fā)現(xiàn)，很多問題從不同角度均指向投融資體制改革。所謂投融資，一方面是融資，還有一方面是投資。財政主要管融資，當(dāng)然其中的市場機制也很重要，專項債就是一種財政融資。但是更核心的另一面是投資，即項目問題。目前專項債使用中比較明顯的問題是項目和資金的不夠匹配，需要還本付息的專項債越來越多用于沒有多少經(jīng)濟收益的公益性項目。未來要通盤考慮各類資金和各類項目的搭配關(guān)系，以多樣化的資金來源匹配多樣化的項目要求，對于那些關(guān)系我國經(jīng)濟中長期發(fā)展需要，但是基礎(chǔ)性、公益性比較強的項目，主要通過財政預(yù)算內(nèi)投資、發(fā)行國債的方式匹配資金。對于地方政府責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的公益與社會事業(yè)建設(shè)，要考慮主要以一般債進行支持。專項債還是堅定不移的選擇收益能自求平衡的項目

五是建立專項債和一般公共預(yù)算之間的“防火墻”，我們在地方調(diào)研中已經(jīng)大量發(fā)現(xiàn)這樣的問題，如果明年經(jīng)濟還在恢復(fù)期，房地產(chǎn)現(xiàn)在也還在恢復(fù)期，土地收入在下行，地方的債務(wù)風(fēng)險比較明顯暴露的情況下，這兩者之間沒有一個防火墻的話，將專項債用于還債或者其他基本支出方面就可能就成為一個比較普遍的現(xiàn)象，進而影響三保、影響基本的社會管理和公共服務(wù)提供，帶來經(jīng)濟社會的不穩(wěn)定因素。要堅決防止這類情況發(fā)生。