馮俏彬/文

以上四個案例，從經(jīng)濟水平上看，既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家；從體制上看，既有聯(lián)邦制國家，也有單一制國家，典型意義比較 突出。通過對這些國家地方地方政府化解債務危機的簡要回顧，我們似可得出以下幾條重要經(jīng)驗。

一、  外債風險大于內(nèi)債風險

在巴西案例中，我們可以清楚地看到，如果一個國家的債務結(jié)構(gòu)是以外債為主，當外部融資環(huán)境、國際宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化時，債務危機甚至政治危機將接踵而至，代價十分慘重。我國在計劃經(jīng)濟時期的債務經(jīng)歷也說明了同樣的問題。但反過來，如果一國的債務是以內(nèi)債為主（如日本），即使在某些時期、某些領(lǐng)域、某些地方政府發(fā)生債務風險問題，只要國家信用沒有受到嚴重破壞，則化解債務風險的空間大得多、政府的主動性強得多。

二、  債務危機常常有，但原因各不相同

債務作為一種風險資金，既要用，也要防。從上述案例中，我們發(fā)現(xiàn)，不論是何種經(jīng)濟發(fā)展水平、不論何種政治體制，均有發(fā)生債務風險的可能性。發(fā)達國家地方政府發(fā)生債務風險的原因，常常是由于投資失敗或項目失敗，不論這種投資是產(chǎn)業(yè)投資還是其它形式的投資。相對而言，發(fā)展中國家發(fā)生債務危機的原因則復雜得多。概括起來有以下幾個方面，第一是宏觀環(huán)境惡化，這種惡化可能來自國際，也可能來自國內(nèi)；可能是經(jīng)濟原因，也可能是政治原因，不一而足。第二是制度不健全。以巴西為例，債務危機發(fā)生前存在大量的制度空白，中央地方之間責權(quán)不清、地方政府過度承諾與道德風險等，財政紀律松十分渙散。第三，在發(fā)展的早期，這些國家對于債務的認識過于樂觀，只看到了其短期促進增長的一面，對于債務的長期危害認識和防范不足。

三、  化解債務危機的短期出路主要還是動員金融資源

一旦形成地方政府形成巨大債務并進入高風險狀態(tài)，有兩個原因?qū)е禄馕C的主要手段將是金融。一是債務規(guī)模可能過于巨大，即使中央財政也無能為力。二是各類金融機構(gòu)本身就是債權(quán)人。在這種情況下，只能是借助中央銀行的信用，大量運用金融資源化債。具體形式多種多樣，如債務延期、展期、減息、重組甚至設(shè)立專門的機構(gòu)進行注資等。當然，如果地方政府債務規(guī)模在中央財政可承擔范圍內(nèi)，且有合理的理由，中央財政也盡其所能通過各類方式進行援助，但同時附加嚴格條件。

四、  地方政府要為自己的錯誤付出代價

從以上案例來看，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都有針對地方債務不當行為的責任追究機制。比如，在美國橙縣的案例中，相關(guān)官員失去公職、被判處一年徒刑并處罰金，地方政府隨后也宣告破產(chǎn)。在日本夕張的案例中，地方政府被迫實施財政重組，不僅失去了財政自主權(quán)，而且當?shù)厝耸陆?jīng)費、公共服務水平均大幅度下降、以及向當?shù)鼐用裨黾佣愂盏取：喲灾槍鶆諉栴}，各國都有自己的問責機制，不論是司法責任、還是行政責任，但類似的機制一定都有。

在地方政府的債務風險短期得到控制或化解之后，各國政府通常痛定思痛，大力加強相關(guān)制度建設(shè)，防止下一次危機發(fā)生。這當中，富有啟示的主要有以下幾條：

五、  地方政府存在合理的融資需求

從以上幾個案例看，不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，地方政府都有融資的合理需求。無論是促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或發(fā)展經(jīng)濟，或者更好滿足當?shù)孛癖妼τ诠卜盏男枰龋踔烈策€有地方政府因為稅收收入“青黃不接”而導致的短期融資需要。對此，不能一味制止，而要通過規(guī)范的制度安排予以滿足。

六、  公開發(fā)行債券是地方政府融資的主要渠道

如同企業(yè)一樣，地方政府融資也有兩種方式，一是向銀行貸款的間接融資方式，另一種是發(fā)行債券的直接融資方式。從實踐上看，由于政府的特殊性，向銀行貸款的間接融資方式歷來被各國所嚴格限制（如果不是徹底禁絕的話。原因非常清楚，如果向銀行貸款的是中央政府，那么就會引發(fā)“財政赤字的貨幣化——中央銀行貨幣超發(fā)——嚴重通貨膨脹”的惡果。我國歷史上有過這種不愉快的經(jīng)歷與教訓。如果是地方政府向銀行貸款，由于地方政府數(shù)量眾多，發(fā)生債務危機或金融危機的可能性更大，此時中央政府如果出手相救（多數(shù)情況下不得不救，盡管各國救助形式與法律責任不同），勢必引發(fā)地方政府嚴重道德風險，造成財政紀律廢馳，中央政府的治理將陷于非常糟糕的境地。正是看到這一點。針對地方政府存在的合理的融資需求，多數(shù)國家的主要解決辦法都是允許地方政府在資本市場上公開發(fā)行債券，這是目前滿足地方政府合理融資需求的絕對主流方式。當然，不排除一些國家的地方政府也可以向銀行貸款，但通常要在地方政府與銀行之間進行某種物理性隔離，比如設(shè)立特殊的融資機構(gòu)，且這種機構(gòu)通常會被視為特殊政府機構(gòu)，其融資行為、資金使用等要納入預算進行嚴格管理。

七、  健康的、活躍的債券市場有利于分散政府債務風險

地方政府發(fā)行的債券，最好有多元化的主體認購，特別是那些長期性的戰(zhàn)略投資者或集合型投資者。坦率地講，銀行并不是十分理想的地方政府債券認購主體，除非是其用于長期投資的特定資金。理想的情況下，債券市場還應向國際投資者開放，以求最大限度、最大范圍地分散風險。作為一個市場，還要有針對地方政府的信用評級機制、有規(guī)范的信息披露機制等，這是債券市場的題應有之義。

八、  地方政府要有健全的債務人格

完整的債務要素包括主體、客體和標的。從地方政府的角度講，如果要在公開市場發(fā)債，就要有健全的債務人格，不僅要遵守市場的基本規(guī)則，而且要能對自己的債務行為負責。這些要求直接指向?qū)幕A(chǔ)制度建設(shè)，如地方政府的資產(chǎn)負債表、綜合財務報告、預算信息公開等。簡言之，地方政府作為債務主體，要向市場提供必要的信息，要對自己的債務行為負責。

簡要地總結(jié)。沒有人喜歡債務危機，但一旦地方政府發(fā)生債務危機，那么就不要浪費危機帶來的、難得的制度建設(shè)機會。所謂“亡羊補牢，未為晚矣”；過去已矣，來者可追。