經(jīng)濟觀察網(wǎng)  記者 杜濤 3月5日，政府工作報告提出2024年經(jīng)濟增長預期目標為5%左右，赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加1000億元。從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。

3月7日，經(jīng)濟觀察報就2024年中國如何實現(xiàn)5%的增長目標以及超長期特別國債的必要性等問題專訪了首都經(jīng)濟貿易大學副校長陳彥斌。陳彥斌一直專注于宏觀經(jīng)濟研究，提出了宏觀政策“三策合一”新理論，該理論將穩(wěn)定政策、增長政策和結構政策納入統(tǒng)一理論框架。

陳彥斌認為，5%的增長目標釋放出了更積極的“穩(wěn)增長”信號。當前度量總需求強弱的產(chǎn)出缺口和度量總供給強弱的潛在增速缺口雙雙為負。實現(xiàn)5%左右的增長預期目標有助于幫助中國經(jīng)濟盡快扭轉供需兩端趨弱的局面，達到更高水平的供需動態(tài)均衡。

“發(fā)行超長期特別國債，有助于增強財政政策兼顧短期經(jīng)濟穩(wěn)定和長期高質量發(fā)展兩大目標的能力；中央政府加杠桿有助于分擔地方政府債務壓力，優(yōu)化政府債務結構，增強財政可持續(xù)性；有助于增強公眾對經(jīng)濟增長的長期信心。”陳彥斌說。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：政府工作報告提出經(jīng)濟增長預期目標為5%左右，釋放了哪些信號？

陳彥斌：今年的政府工作報告對2024年各項經(jīng)濟目標的設定更加積極樂觀，較好地落實了去年中央經(jīng)濟工作會議提出的“堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”工作要求。

第一，5%左右的經(jīng)濟增長預期目標顯著高于IMF等國際組織對2024年中國經(jīng)濟增速的預測，釋放出更加積極的“穩(wěn)增長”信號。這有助于增強微觀主體信心，提高居民和企業(yè)的消費、投資意愿，夯實經(jīng)濟回升向好的基礎。根據(jù)筆者測算，當前度量總需求強弱的產(chǎn)出缺口和度量總供給強弱的潛在增速缺口雙雙為負，實現(xiàn)5%左右的增長預期目標有助于幫助中國經(jīng)濟盡快扭轉供需兩端趨弱的局面，達到更高水平的供需動態(tài)均衡。當然，實現(xiàn)今年的經(jīng)濟增長預期目標也并非易事，既需要適度加大宏觀政策調控力度，也需要加強政策協(xié)調配合以確保宏觀政策同向發(fā)力、形成合力。

第二，居民消費價格（CPI）漲幅目標設定在3%左右，有利于為宏觀政策適度發(fā)力打開空間。今年政府工作報告提出貨幣政策要推動“社會融資規(guī)模、貨幣供應量同經(jīng)濟增長和價格水平預期目標相匹配”，可見3%左右的CPI漲幅目標為貨幣政策發(fā)力預留了政策空間。此外，2023年CPI同比漲幅為0.2%，處于近年來的較低水平。在此情況下，今年繼續(xù)將CPI漲幅目標設定在3%左右，在一定程度上體現(xiàn)出政府更加積極的宏觀政策取向，有助于進一步改善經(jīng)濟主體預期。

第三，強調增強宏觀政策取向一致性。政府工作報告提出要“圍繞發(fā)展大局，加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力”。根據(jù)宏觀政策“三策合一”理論，增強宏觀政策取向一致性有助于加強穩(wěn)定政策、增長政策和結構政策三大類宏觀政策的協(xié)同聯(lián)動，提高宏觀政策調控效率，放大政策的組合效應，從而更有力地解決有效需求不足與供給約束等經(jīng)濟運行面臨的現(xiàn)實困難，推動經(jīng)濟進一步向好回升。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：如何理解發(fā)行超長期特別國債的必要性和意義？

陳彥斌：超長期特別國債主要有三個特征：一是不計入目標赤字率的統(tǒng)計；二是能夠為中央政府籌集長期、穩(wěn)定的資金，用于指向明確的投資領域；三是有至少10年，甚至30年、50年的超長期限，有助于平滑政府的債務壓力。

發(fā)行超長期特別國債有三點意義。其一，有助于增強財政政策兼顧短期經(jīng)濟穩(wěn)定和長期高質量發(fā)展兩大目標的能力。今年政府工作報告提到，目標赤字率擬按3%安排，同時從今年開始連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設。從短期看，超長期特別國債的發(fā)行緩解了財政政策的支出壓力，增加了財政政策的靈活性，拓展了財政政策短期“穩(wěn)增長”的空間。從長期看，超長期特別國債能夠有力支持國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，為長期經(jīng)濟增長培育新的動力，促進我國社會生產(chǎn)力實現(xiàn)新的躍升。

其二，中央政府加杠桿有助于分擔地方政府債務壓力，優(yōu)化政府債務結構，增強財政可持續(xù)性。中央政府是發(fā)行超長期特別國債的主體，今后連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，明確了中央政府持續(xù)加杠桿的政策取向。現(xiàn)階段，我國政府債務表現(xiàn)出一定的結構性特征。中央政府的杠桿率顯著低于全球主要國家，而地方政府債務規(guī)模不斷攀升、杠桿率較高，存在一些地方債務風險。中央政府加大自身杠桿，既能夠滿足國家實施重大戰(zhàn)略的資金需求，確保財政資金能夠更加精準地流向重點領域，幫助財政政策提質增效；又能夠分擔地方政府債務壓力，減輕其財政負擔，使得地方政府更好地履行公共服務職能，維護社會穩(wěn)定和提高民生福祉。

其三，有助于增強公眾對經(jīng)濟增長的長期信心。超長期特別國債是財政政策的重要工具，可以更好地將逆周期和跨周期調節(jié)有機結合。在積極財政政策釋放短期“穩(wěn)增長”信號的基礎上，連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債將釋放較為強烈的長期促增長信號。這充分體現(xiàn)了政府應對經(jīng)濟下行壓力的決心與能力，可以更好地提振市場信心，促進經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：相比前幾年的大規(guī)模減稅降費，今年以結構性減稅降費為主，為什么會這樣的政策變化？

陳彥斌：大規(guī)模減稅降費旨在增加企業(yè)和居民收入，減少政府在經(jīng)濟分配中的份額。2013年以來，我國實施了大規(guī)模的減稅降費，減稅規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時間長、稅收優(yōu)惠政策多，在歷史上是不多見的。

從根本上看，這與我國經(jīng)濟增長方式轉變密切相關。長期以來，我國經(jīng)濟增長主要是通過資本、勞動等要素驅動。其中，通過政府投資盤活社會存量資本與激發(fā)民間投資活力，是推動我國經(jīng)濟高速增長的重要因素。政府高投資背后往往是以高稅收作為收入支撐的。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展模式在從要素驅動逐步向創(chuàng)新驅動轉變，財政支出拉動經(jīng)濟的效率比以前有所下降。因此，政府確有必要通過減輕企業(yè)和個人的稅收負擔。其一，這能夠激發(fā)經(jīng)濟主體活力和創(chuàng)新動力，助推經(jīng)濟轉型升級。其二，這能夠通過稅收減免來“分好蛋糕”，實現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展成果全民共享，從而提高人民福祉。

通過持續(xù)多年的大規(guī)模減稅降費，我國宏觀稅負水平已顯著低于發(fā)達經(jīng)濟體的平均水平，繼續(xù)實施大規(guī)模減稅降費的政策空間不大。與此同時，大規(guī)模減稅降費也給政府財政收入帶來了不小的壓力，不利于維持財政可持續(xù)性。因此，大規(guī)模減稅降費必然要轉向結構性減稅降費，這是政府根據(jù)經(jīng)濟形勢和發(fā)展需要作出的合理調整。

結構性減稅政策有助于在保持稅收收入平穩(wěn)的同時優(yōu)化稅收結構，而且可以對于高新產(chǎn)業(yè)等重點領域加大支持。通過減輕科技創(chuàng)新企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)的稅收負擔，可以增加其研發(fā)投入，激發(fā)市場活力，推動科技創(chuàng)新成果的轉化和應用，促進制造業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和轉型升級。當然，結構性減稅政策下，政府仍然面臨財政收支緊平衡狀況，這要求地方政府要不斷提高財政資金使用效率，切實把財政資金用在刀刃上、用出實效來，發(fā)揮好有為政府的重要職能。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：政府工作報告提出了“建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制”該如何理解？

陳彥斌：2024年政府工作報告提出要繼續(xù)采取積極的財政政策。從收入端來看，要減稅降費；從支出端來看，要適度加力。然而，隨著政府債務規(guī)模逐漸擴大，債務風險也在日益凸顯。為了有效管理政府債務以防范債務風險，提高財政資金使用效率以推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制顯得尤為有必要，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

其一，這能夠有效防范政府債務風險。2010年以來，我國實施一系列管控地方政府債務的措施，取得了一定成效，但仍需要進一步完善。地方債務風險并未完全得到化解，甚至局部地區(qū)還出現(xiàn)發(fā)新債還舊債的現(xiàn)象，個別地方政府陷入了債務困境。通過建立有效的政府債務管理機制，不斷優(yōu)化中央和地方政府債務結構、完善專項債券全生命周期的管理機制，有助于有效防范化解政府債務風險，為中國經(jīng)濟高質量發(fā)展創(chuàng)造良好穩(wěn)定的經(jīng)濟金融環(huán)境。

其二，這能夠更好地發(fā)揮有為政府的職能。建立適應高質量發(fā)展的政府債務管理機制能夠有效規(guī)范政府的舉債行為，確保政府舉債遵循合理原則和市場規(guī)則，避免過度舉債，有助于維護政府公信力。同時，這有助于提高政府債務的使用效能，確保資金精準投放到社會效益更為急需的領域，為高新技術產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等創(chuàng)新性、前瞻性和成長性更好的領域提供更充足的政府資金支持，加快發(fā)展新質生產(chǎn)力，為中國經(jīng)濟培育新的經(jīng)濟增長點。由此政府可以更有為地履行服務職能，不斷提升民眾的獲得感和滿意度。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：政府工作報告也提到，當前也存在一些風險隱患，為解決這些問題，政策方面應該做哪些方面的應對？ 

陳彥斌：當前推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展還面臨一些困難和挑戰(zhàn)。從外部來看，國際環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。在世界經(jīng)濟增長動能不足影響下，外需復蘇乏力會對我國經(jīng)濟發(fā)展造成一定不利影響。從內部來看，我國經(jīng)濟持續(xù)向好回升的基礎還不穩(wěn)固。進一步推動經(jīng)濟回升向好還面臨有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預期偏弱、風險隱患凸顯等問題。

要切實解決以上困難，需要做好三個方面工作。一是認識并用好我國經(jīng)濟發(fā)展獨特優(yōu)勢。我國具有四個獨特優(yōu)勢，分別是社會主義市場經(jīng)濟的制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場的需求優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)體系完備的供給優(yōu)勢、高素質勞動者眾多的人才優(yōu)勢。深刻認識并充分運用這些優(yōu)勢，立足經(jīng)濟發(fā)展有利條件，能夠更好地鞏固和增強經(jīng)濟長期向好態(tài)勢。

二是增強宏觀政策取向一致性。在有效需求不足問題以外，我國經(jīng)濟還面臨供給過剩和結構性矛盾并存的局面，僅依靠穩(wěn)定政策難以有效應對。增強穩(wěn)定政策、增長政策和結構政策的取向一致性，確保三大類政策協(xié)同發(fā)力，才能有效破解當前經(jīng)濟面臨的困難。

三是堅定不移深化改革。深化改革有助于為經(jīng)濟高質量發(fā)展提供制度保障，通過構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，可以厘清市場與政府的關系，以市場機制實現(xiàn)資源的高效配置。深化改革還有助于充分發(fā)揮宏觀政策調控效果，改革能夠重塑制度框架與約束，優(yōu)化市場主體行為，進而為穩(wěn)定政策、增長政策和結構政策落地生效掃清障礙。