經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 3月5日，《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）公布。

除去社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中財(cái)政補(bǔ)貼的部分，2024年財(cái)政“四本賬”——一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算——總收入超過45.7萬億元，支出則約為51.5萬億元。《報(bào)告》內(nèi)容貫徹了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議積極財(cái)政政策的定調(diào)。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。

2024年的赤字率與2023年年初的赤字率安排持平，皆為3%。2024年全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元，還將發(fā)行1萬億元的超長(zhǎng)期特別國(guó)債。

3月5日，澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東和華中區(qū)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)諸斌對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，《報(bào)告》中的一大看點(diǎn)是2024年實(shí)施的積極財(cái)政政策將如何著力聚焦提質(zhì)增效，把同樣的錢花出更大的成效，加強(qiáng)財(cái)政政策與其他政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，著力提升促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，“落實(shí)黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過緊日子的要求，嚴(yán)控一般性支出，可以省的錢一定要省，不該花的錢一分都不能亂花，堅(jiān)決防止大手大腳花錢、鋪張浪費(fèi)。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社總編輯、社科院財(cái)稅研究中心主任楊志勇告訴記者，《報(bào)告》體現(xiàn)了兩個(gè)方面內(nèi)容，第一是落實(shí)積極財(cái)政政策，適度發(fā)力和提質(zhì)增效方面的安排，體現(xiàn)了財(cái)政部門的擔(dān)當(dāng)；第二是從財(cái)政改革發(fā)展方面體現(xiàn)出財(cái)政支持國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化的要求。

“四本賬”變化

一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是中國(guó)政府預(yù)算的“四本賬”。

《報(bào)告》顯示，2024年全國(guó)一般公共預(yù)算收入總量為24.5萬億元左右，全國(guó)一般公共預(yù)算支出28.5萬億元(含中央預(yù)備費(fèi)500億元)；全國(guó)政府性基金預(yù)算收入總量和預(yù)算支出均為12萬億元左右；全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總量為6032.49億元，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出3282.49億元。全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入約為11.7萬億元,其中,保險(xiǎn)費(fèi)收入約為 8.6萬億元,財(cái)政補(bǔ)貼收入約為2.7萬億元，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出10.7萬億元左右。

2024年全國(guó)一般公共預(yù)算增長(zhǎng)為3.3%，與2023年6.7%的預(yù)算收入增長(zhǎng)相比，降幅較大。《報(bào)告》表示，從財(cái)政收入看,宏觀調(diào)控政策效應(yīng)持續(xù)釋放,高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn),為財(cái)政收入增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),2022年制造業(yè)中小微企業(yè)緩稅入庫(kù)一次性墊高2023年基數(shù),將相應(yīng)下拉2024年財(cái)政收入增幅；2023年年中出臺(tái)的一些減稅降費(fèi)政策對(duì)2024年產(chǎn)生翹尾減收,繼續(xù)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策也將減少財(cái)政收入規(guī)模。

2024年以土地出讓收入為主的全國(guó)政府性基金預(yù)算收入增長(zhǎng)0.1%，2023年全國(guó)政府性基金預(yù)算收入增長(zhǎng)為0.4%。從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來看，2023年全國(guó)政府性基金預(yù)算實(shí)際收入約為7萬億元，同比下降9.2%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降13.2%。

2024年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算下降12.1%，其中，地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)收入下降21.1%。主要是上年地方資產(chǎn)處置等一次性收入較多、基數(shù)較高。此外，2024年社保基金預(yù)算收入增幅和2023年預(yù)算接近，都在30%以上。

適度加力、提質(zhì)增效

自2008年開始至今，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)17年實(shí)施積極的財(cái)政政策。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。《報(bào)告》對(duì)“適度加力”和“提質(zhì)增效”做了進(jìn)一步闡述。“適度加力”主要指用好財(cái)政政策空間,加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌,組合使用赤字、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助等多種政策工具,保持適當(dāng)支出規(guī)模,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。“提質(zhì)增效”則主要是推進(jìn)財(cái)政管理法治化、科學(xué)化、規(guī)范化,把同樣的錢花出更大的成效,加強(qiáng)財(cái)政政策與其他政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),著力提升促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的效果。

2024年政府工作報(bào)告提到，2024年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬億元,比上年增加1000億元,支持地方加大重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。發(fā)行1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債,不計(jì)入赤字,專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。赤字率按3%安排,全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模40600億元,比上年年初預(yù)算增加1800億元。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，2024年財(cái)政赤字率保持在3%，新增赤字全部由中央承擔(dān)，中央赤字占比82.3%，為近年來最高水平，中央加杠桿明顯；再加上今年將發(fā)行的1萬億超長(zhǎng)期特別國(guó)債，赤字規(guī)模、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債之和達(dá)到8.96萬億元，考慮到去年底的1萬億特別國(guó)債主要在今年形成支出，積極財(cái)政力度不小。

3月5日，《政府工作報(bào)告》起草組負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院研究室主任黃守宏在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，財(cái)政赤字率需要放在財(cái)政總盤子里看，不能因?yàn)槌嘧致时热ツ暾{(diào)整預(yù)算數(shù)降低，就認(rèn)為積極財(cái)政政策力度減弱。考慮地方政府專項(xiàng)債等其他政策工具，今年財(cái)政政策總體來說是適度加力。

羅志恒稱，當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)總體處于疫后恢復(fù)期，但面臨一些困難和挑戰(zhàn)：一是有效需求不足，居民消費(fèi)和企業(yè)投資意愿不強(qiáng)；二是部分行業(yè)存在重復(fù)布局和內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩；三是物價(jià)水平低位運(yùn)行，尤其是PPI降幅較大，導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)下降、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、投資意愿降低、財(cái)政收入放緩。“加力”并“保持必要的支出強(qiáng)度”是今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，是面對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)的順勢(shì)而為。

結(jié)構(gòu)性減稅

積極財(cái)政一般分為赤字提高和減稅降費(fèi)。《報(bào)告》提及落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策,重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。

2022年，中國(guó)實(shí)施了以留抵退稅為主的大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，全年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超過4.2萬億元。2023年全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)超2.2萬億元。

從此前的大規(guī)模普遍性減稅降費(fèi)到2024年強(qiáng)調(diào)的結(jié)構(gòu)性減稅，是中國(guó)積極財(cái)政政策正在出現(xiàn)的一個(gè)變化。

諸斌說：“在國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增速換擋、稅收增速逐步放緩的背景下，全面減稅降費(fèi)向結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)變，更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展的需求。”

諸斌說，全面減稅降費(fèi)的目的是在較短的時(shí)間內(nèi)取得立竿見影的效果。通過全面減稅降費(fèi)，可以迅速惠及普遍行業(yè)或個(gè)人，刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高企業(yè)和個(gè)人的可支配收入，促進(jìn)消費(fèi)和投資。但全面減稅降費(fèi)也會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政收入減少，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，類似全盤撒胡椒面的這種做法并不具備可持續(xù)性。因此，必然會(huì)轉(zhuǎn)向更加精準(zhǔn)和具有靶向性的結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，以更加精確地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需求。“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)可以針對(duì)特定行業(yè)、地區(qū)或群體實(shí)施，以促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)，比如高新科技制造業(yè)等的發(fā)展，從而起到更好的導(dǎo)向性作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升整體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。”諸斌說。

此前中國(guó)曾經(jīng)實(shí)施過多年的結(jié)構(gòu)性減稅政策，比如2015年政府工作報(bào)告就提出“繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。”

羅志恒說：“我國(guó)已連續(xù)十幾年實(shí)施積極的財(cái)政政策，長(zhǎng)期實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)導(dǎo)致宏觀稅負(fù)逐步下降下行，財(cái)政空間仍有，但總體在持續(xù)收窄”。重提結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向注重精準(zhǔn)有效地推動(dòng)科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展，有利于進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

羅志恒稱，當(dāng)前一般公共預(yù)算收入與GDP占比下降至17.2%，較2015年的高點(diǎn)下降了4.9個(gè)百分點(diǎn)。大國(guó)必須保證一定的宏觀調(diào)控能力以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化等各方面挑戰(zhàn)，這就需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。因此，未來的減稅降費(fèi)要注重效率和效果，注重結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，側(cè)重支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)等領(lǐng)域，這有利于穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

支出重點(diǎn)

相比收入，50萬億元的財(cái)政全口徑支出更值得關(guān)注。《報(bào)告》提到，從財(cái)政支出看,國(guó)防、科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)支出剛性增長(zhǎng)；彌補(bǔ)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基本民生短板,財(cái)政需要繼續(xù)加強(qiáng)保障；推動(dòng)解決發(fā)展不平衡不充分問題,支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,兜牢基層“三保”底線,轉(zhuǎn)移支付需保持一定力度。

澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華北區(qū)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)彭飛表示，從政府工作報(bào)告來看，政府投入的領(lǐng)域?qū)⒅饕性谌齻€(gè)方面：首先是保障民生發(fā)展。政府工作報(bào)告中提出，今年要切實(shí)保障和改善民生。在社會(huì)民生領(lǐng)域，發(fā)揮好政府配置資源的作用，將對(duì)推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用；其次是推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的形成和發(fā)展。大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是今年報(bào)告中提出的首要工作重點(diǎn)；最后為促進(jìn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)持續(xù)向好發(fā)展。預(yù)計(jì)包括新能源汽車，電池，光伏等產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，也有機(jī)會(huì)在政府投入領(lǐng)域占有一席之地。《報(bào)告》提到，2024年主要收支政策分為八個(gè)方面，分別是：支持加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，支持深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，支持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求，支持保障和改善民生，支持推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，支持城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，支持國(guó)防、外交和政法工作。

與2023年主要收支政策相比，支出方向大體一直，比如支持?jǐn)U大內(nèi)需、保障改善民生、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)融合區(qū)域發(fā)展等。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安3月6日在十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議經(jīng)濟(jì)主題記者會(huì)上介紹，就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境等方面政策保障不斷健全，投入力度越來越大。2024年，教育、社保和就業(yè)的預(yù)算安排都將超過4萬億元。

地方債務(wù)管控

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。”

3月5日的政府工作報(bào)告進(jìn)一步指出了2024年如何有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)：“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制,完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系,分類推進(jìn)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型.健全金融監(jiān)管體制,提高金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力”。同樣，《報(bào)告》也提出了“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。”

楊志勇告訴記者，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，主要是指地方政府隱性債務(wù)可控，中長(zhǎng)期有一攬子化債計(jì)劃，從制度和機(jī)制上來防范解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。

中財(cái)-安融地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來成對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從當(dāng)前的情況來看，中國(guó)還是最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展還是首要的任務(wù)，還是需要籌集債務(wù)資金來促進(jìn)發(fā)展，但是要更加關(guān)注資金的使用效果如何，“債務(wù)管理要和高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)，核心問題是資金使用的績(jī)效問題。”

羅志恒亦告訴記者：“債務(wù)本身不是風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是債務(wù)支出效率和結(jié)構(gòu)，因此優(yōu)化債務(wù)的區(qū)域結(jié)構(gòu)、投向結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)就十分重要，投到高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)域和區(qū)域，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)并未擴(kuò)大，這就同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)了。”

新一輪財(cái)稅改革

中國(guó)分別于1994年、2014年啟動(dòng)了兩輪財(cái)稅改革，特別是1994年分稅制改革，理順了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，落實(shí)金融體制改革”。3月5日的政府工作報(bào)告也提到“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。《報(bào)告》在2024年財(cái)政發(fā)展改革工作中提出要“深化財(cái)稅體制改革”。

羅志恒認(rèn)為，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革是下階段的重要任務(wù)，既從根本上解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行緊平衡的問題，更為高質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)稅制度支持。分稅制改革實(shí)施已三十年，有必要進(jìn)一步將改革進(jìn)行到底。

現(xiàn)行財(cái)稅體制是1994年分稅制改革框架下的不斷推進(jìn)和完善，但是當(dāng)前財(cái)政改革發(fā)展面臨新形勢(shì)新要求和新任務(wù)，也就要求財(cái)稅體制要繼續(xù)深化改革。《報(bào)告》在深化財(cái)稅體制改革方面提出：在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下,進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),研究健全地方稅體系,推動(dòng)消費(fèi)稅改革,完善增值稅制度。深化稅收征管改革,依法依規(guī)征稅收費(fèi)。推進(jìn)財(cái)政資源統(tǒng)籌,提高預(yù)算管理完整性。優(yōu)化財(cái)政資源配置機(jī)制,打破支出固化僵化格局,集中財(cái)力辦大事。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出管理,優(yōu)化資金分配,研究建立完善促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。

羅志恒表示，可以預(yù)期，未來要進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張；中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府的支出責(zé)任和支出負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，改革消費(fèi)稅、完善增值稅；強(qiáng)化財(cái)政資源的統(tǒng)籌，提高預(yù)算管理完整性；不斷規(guī)范轉(zhuǎn)移支付尤其是共同事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付等。