經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 中誠信國際數(shù)據(jù)顯示，今年1月至5月，地方政府債券累計發(fā)行2.82萬億元，同比下降20.25%，凈融資額累計1.65萬億元，同比下降34.04%；新增債發(fā)行1.45萬億元，同比下降31.92%，完成全年新增限額（4.62萬億元）的進度為31.31%，慢于去年同期進度約16個百分點，其中新增專項債發(fā)行1.15萬億元，同比下降34.69%，完成全年新增限額（3.9萬億元）的進度29.61%，較上月有所提速但仍慢于去年同期進度約17個百分點。

專項債發(fā)行變慢，地方財政到位資金減少，加大了地方財政的收支壓力。一位地級市財政預算部門的人士說，專項債發(fā)行的減慢給縣區(qū)級財政帶來了庫款和流動性壓力，增加了地方三保（即保障民生、保障工資、保障運轉）的支出壓力。

但進入6月，中國債券信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，地方債發(fā)行速度明顯加快，西藏、云南、浙江、江蘇等省份紛紛公布了地方政府債券的發(fā)行計劃。

6月13日，東方金誠研究發(fā)展部總監(jiān)馮琳對經(jīng)濟觀察報表示，4月底召開的中共中央政治局會議要求“加快專項債發(fā)行使用進度”之后，5月新增專項債發(fā)行已經(jīng)有明顯提速，當月發(fā)行量4383億元，環(huán)比增加3500億元。預計6月新增專項債將保持較快發(fā)行節(jié)奏。根據(jù)其團隊統(tǒng)計，目前有30個省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專項債計劃發(fā)行規(guī)模約5100億元，實際發(fā)行規(guī)模預計將在4500億—5000億元左右。

變化

2023年底，已經(jīng)準備去南方過年的張恒被一個電話留了下來，領導要求他盡早著手申報2024年專項債。

張恒是中部某省一名政府投融資從業(yè)人士，日常負責協(xié)助地方政府申報專項債。他說，2024年，專項債的發(fā)行工作有所減慢。

自大年初六起，張恒便開始準備專項債的申報。政府對項目的要求是要能在2024年開工并且有真實需求。例如，某地申報的項目就聚焦于高標準農(nóng)田建設以及倉儲等領域。

從2月到3月，張恒準備了1個月，將項目逐級審核上報至國家發(fā)展改革委、財政部審核，4月項目通過了兩部委的審核，但到目前為止資金仍未到賬。

東部某縣區(qū)財政部門的負責人也感覺到地方財政“到位資金”在減少。其所在地區(qū)去年同期專項債發(fā)行額度接近30億元，而今年卻不足20億元。

上述縣區(qū)財政部門的負責人向經(jīng)濟觀察報介紹了專項債的發(fā)行和使用流程：國家發(fā)展改革委和財政部審核通過專項債項目的資質和額度后，省級財政部門會下達相應的資金額度。例如，今年某縣區(qū)通過審核的專項債項目接近50個，省里會下達一定的資金額度，額度可以用于50個項目中的任何一個，縣區(qū)擁有較大自由度。

但張恒發(fā)現(xiàn)，他的地方政府客戶對專項債的期望值降低很多，因為專項債的用途開始受到更多限制。例如，縣區(qū)地方政府希望能增加政府投資或者為本地財政提供流動性，而上級財政主管部門則要求用額度來化解存量債務。兩邊目標并未一致。

原因

今年上半年地方債發(fā)行速度慢的原因是多方面的。

馮琳認為，今年以來，地方債發(fā)行較慢主要受新增專項債發(fā)行進度較緩影響。前五個月，新增專項債發(fā)行量1.16萬億元，比去年同期減少7363億元，占全年新增專項債限額的29.8%，進度明顯慢于去年同期的49.9%。主要原因是去年四季度增發(fā)的1萬億國債中的大部分資金在今年使用，加上今年經(jīng)濟運行開局良好，因此在年初大規(guī)模發(fā)行專項債的必要性不高。

2024年第一季度，中國GDP同比增長5.3%。此外，2023年四季度增發(fā)的萬億特別國債在2023年安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元。

中誠信國際研究院院長袁海霞的看法與馮琳類似。她表示，地方債尤其是新增專項債發(fā)行較慢主要與以下原因有關：一是中央替代發(fā)力減輕了地方年初密集發(fā)債的迫切性，2023年四季度萬億增發(fā)國債下達完畢，并部分結轉至今年使用，同時今年發(fā)行萬億特別國債用于“兩重”建設，加之一般國債發(fā)行偏快，均對年初投資及經(jīng)濟增長、樹立市場信心起到了支撐作用，因此地方政府在年初密集發(fā)行新增債券的迫切性有一定下降。

二是出于對政策效果及各地項目安排壓力的考慮，2023年底增發(fā)的萬億國債或消耗了較多地方前期儲備的項目，疊加萬億特別國債陸續(xù)發(fā)行，既需要觀察政策落地效果，也需要考慮地方項目儲備申報壓力，避免盲目上馬導致資金使用低效的問題；同時，財政部也加強了專項債項目審核把關，今年項目申報及審核時間較往年均有所延長。

袁海霞還提到了影響發(fā)債進度的另一個原因：一攬子化債政策下重點區(qū)域投融資受限、新增額度減少或對發(fā)行進度有一定影響。在統(tǒng)籌化債與發(fā)展的要求下，2024年新增專項債提前批額度進一步向非重點省份傾斜，重點區(qū)域獲得額度有所削減，2.28萬億元新增專項債提前下達限額中，非重點省份共獲得2.07萬億元、同比增長11%，重點省份共獲得0.21萬億元、同比下降37%，其中重慶、甘肅、天津、貴州等省份降幅超40%，或表明相關區(qū)域在債務管理上采取了更為審慎的態(tài)度，可能影響新增債券的發(fā)行節(jié)奏。

2023年7月24日召開的中共中央政治局會議強調，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。2024年的《政府工作報告》提到，統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險。

2024年初，據(jù)媒體報道，中央要求12個重點省份嚴控新增政府投資項目，這些省份原則上不得新建項目的領域，例如地方高速公路、不涉及增減跑道的民用運輸機場改擴建、城市軌道交通、樓堂館所等。此外，城市燃氣、排水、供水、供熱以外的市政基礎設施和棚戶區(qū)改造項目，也被列入嚴控新增領域。

影響

1月—5月，專項債券的發(fā)行速度相對緩慢，對地方財政產(chǎn)生了一定影響。

上述地級市財政預算部門人士說，隨著土地收入的減少，縣區(qū)財政對專項債的依賴性顯著增加。

當前地方債券發(fā)行速度的放緩，已經(jīng)影響到地方財政的庫款安全和支出進度。一般國庫要求留有不能低于三天支出額的資金。專項債發(fā)行速度變慢后，資金來源減少，影響了庫款的留存額度。

馮琳指出，專項債的發(fā)行能夠為地方基建項目提供資金，起到穩(wěn)定經(jīng)濟運行的作用。尤其是在當前地方財政收支壓力比較大，以及城投新增融資受到嚴格約束的情況下，發(fā)行專項債已經(jīng)成為地方政府獲得資金、支持基建投資提速的重要途徑。

袁海霞認為，一方面，新增專項債發(fā)行偏慢對政府性基金預算支出形成較大制約。政府性基金預算收入下滑疊加新增專項債發(fā)行放緩的影響下，1月—4月，全國政府性基金預算支出22198億元，同比下降20.5%，降幅較一季度擴大5.0個百分點。

另一方面，地方債發(fā)行偏慢或在一定程度上導致地方基建資金緊張，加劇地方基建投資壓力。在2023年底萬億增發(fā)國債的支撐下，1月—4月全國基建投資同比增長6.0%，但仍較去年同期回落2.5個百分點，同時，基建相關財政支出保持一定韌性但仍承壓，節(jié)能環(huán)保、交通運輸支出增速低迷，農(nóng)林水、城鄉(xiāng)事務同比增長，但這主要與中央增發(fā)國債有關，地方債尤其是新增專項債發(fā)行偏慢對地方基建投資帶來一定制約，對存量項目的資金接續(xù)以及增量項目的資金需求均有一定影響。

上述縣區(qū)負責人說，當前專項債的發(fā)行速度較去年明顯放慢，給基層財政帶來了一定壓力。以前基層財政靠土地財政，現(xiàn)在靠專項債來彌補三保缺口。今年以來，主體稅種增值稅、個人和企業(yè)所得稅相比去年仍在下降，而專項債則成為可以調節(jié)的收入來源。

上述縣區(qū)財政人士負責人稱，去年，其所在地區(qū)約三分之二的專項債券資金經(jīng)過多重轉換后，以國有資本收益或基金收入中的國有資源有償使用收入的名義轉入財政。這些資金進入基金預算賬戶或其他非監(jiān)管財政賬戶，用于確保三項基本支出。

張恒說，地方政府可以通過謀劃專項債項目來獲取資金，部分資金甚至被用于保障三項基本支出，特別是那些以行政事業(yè)單位名義申請的項目。

5月份新增專項債發(fā)行開始有明顯提速跡象，預計6月份新增專項債發(fā)行會進一步提速。

5月份，各地共發(fā)行152只新增專項債，總規(guī)模達到4383.4726億元，創(chuàng)造了今年單月發(fā)行規(guī)模的新高。與4月份（883.2398億元）相比，環(huán)比增加了約3500億元，發(fā)行進度有所加快。

根據(jù)馮琳團隊統(tǒng)計，目前有30個省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專項債計劃發(fā)行規(guī)模約5100億元，實際發(fā)行規(guī)模預計將在4500億—5000億元左右。

馮琳表示，上半年新增專項債發(fā)行進度不足五成，這就意味著下半年發(fā)行任務還比較重。同時考慮到2024年專項債項目的篩選工作已完成，以及如果專項債集中到四季度發(fā)行，可能會影響資金在今年年內的使用進度。預計三季度將是新增專項債的發(fā)行高峰，也是地方債整體的發(fā)行高峰。

（應采訪者要求，文中張恒系化名）