經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 作為陽光時代律師事務所的合伙人及該所國企混改中心的負責人，朱昌明為多家國企戰(zhàn)新業(yè)務提供了法律咨詢服務。近期，他在與多家國企的接觸中發(fā)現(xiàn)，國企戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（下稱“戰(zhàn)新”）繁榮發(fā)展的背后存在著隱憂。

朱昌明說，目前國企繁榮的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)更多是依賴于自上而下的任務驅動和考核要求，但僵化的體制機制制約了國企自下而上發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的主動性和積極性。如果把失敗比作“狼”的話，國企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)要學會與“狼”共舞。下一步，需要堅持問題導向，著力破解國企體制機制障礙，激發(fā)國企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新活力。

根據(jù)國家統(tǒng)計局制定的《工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類目錄（2023）》，中國戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)涵蓋新一代信息技術、高端裝備制造、新材料、生物、新能源汽車、新能源、節(jié)能環(huán)保、航空航天、海洋裝備九大產(chǎn)業(yè)。

2023年中央經(jīng)濟工作會議提出，“打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”；2024年政府工作報告也提及“促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展”。

在政策的推動下，多地戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)熱度持續(xù)升溫。安徽、河南、陜西等省份出臺了相應推動戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)落地的措施，國有企業(yè)成為地方推動戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的重要抓手，這些企業(yè)陸續(xù)領到了戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的任務清單和新的考核標準。

與地方政府的熱情有所不同的是，一些地方國企感受到了壓力。國企該如何平衡戰(zhàn)新投資任務與企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。

朱昌明認為，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是國資央企的基本盤和利潤的主要來源，部分國企將發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對立起來，未立先破、片面追求新。 

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：在與國企的接觸中，發(fā)現(xiàn)他們遇到了哪些難處？可否舉例？

朱昌明：現(xiàn)在很多國企都在大力發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，大量國有資本向戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)集中，但是在繁榮背后我也觀察到了一些隱憂：

一是同質競爭、重復建設的問題日益突出。戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)是人才、資金和技術密集型產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)基礎、技術水平、市場環(huán)境等條件要求較高，部分國企不顧自身資源稟賦和技術人才條件，盲目上馬、跟風布局戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，導致同質競爭、重復建設，引發(fā)市場無序競爭。例如，儲能、氫能、人工智能等領域，都存在同質競爭、重復建設的問題。

二是國企傳統(tǒng)的體制機制不能適應戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)就是以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，創(chuàng)新是國企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的核心要素。但是，國企傳統(tǒng)體制機制大都適應傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而非戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，尚未形成適合戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新質生產(chǎn)力的體制機制。實際上，目前國企繁榮的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)更多是依賴于自上而下的任務驅動和考核要求，僵化的體制機制制約了國企自下而上發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的主動性和積極性。例如，國企缺乏發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)所必須的授權、激勵和容錯，導致決策效率低下，對高風險的戰(zhàn)新業(yè)務不敢輕易嘗試。

三是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的關系尚未理順。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是國資央企的基本盤和利潤的主要來源，部分國企將發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對立起來，未立先破、片面追求“新”，這種忽視甚至放棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的做法不可取。

四是對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的高風險缺乏充分的認識和準備。戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)是以重大技術突破為基礎而形成的新興產(chǎn)業(yè)，具有顯著戰(zhàn)略性、引領性、顛覆性的特點，在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新過程中都伴隨很高的風險甚至失敗的可能。很多國企對此缺乏充分的認識和準備，對科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新失敗缺乏容錯免責的環(huán)境。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：同質競爭的問題，究竟該如何解決？有企業(yè)表示，他們也是不得已，為了拿下合同、保證現(xiàn)金流，有些同質化的項目也得上。

朱昌明：從國企自身來看，一些企業(yè)并沒有真正做到創(chuàng)新驅動發(fā)展，而是習慣于依靠巨額投資來發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，這顯然是傳統(tǒng)發(fā)展模式、發(fā)展動能的延續(xù)。這些企業(yè)缺乏發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃，沒有從自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎比較優(yōu)勢出發(fā)，盲目跟風發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，終將因為創(chuàng)新能力、價值創(chuàng)造能力不足而陷入卷價格、卷成本的無序競爭中，這顯然沒有發(fā)展前途。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：在考核上，應如何調整戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的考核權重？

朱昌明：雖然對央企的經(jīng)營考核指標已經(jīng)優(yōu)化為“一利五率”，但是對于國資央企而言，“一利五率”的考核指標遠遠起不到引領戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指揮棒效果。實際上，一刀切的考核指標和考核方案難以適應央企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、培育新質生產(chǎn)力的個性化要求，僅僅調整考核指標的權重是不夠的，只有推行“一業(yè)一策、一企一策”的考核才是正確的打開方式。

例如，針對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)所具有的原創(chuàng)性、顛覆性創(chuàng)新投入周期長、不確定性大、見效慢的特點，可以探索實施中長周期考核；對于發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)任務較重、承擔較多功能使命類改革的企業(yè)，可考慮制定專項考核方案；各央企集團公司應結合實際情況，同步完善內部考核制度，對發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新的子企業(yè)實行分類精準考核。

目前，國資委已經(jīng)開始對汽車央企發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)實施單獨考核，類似的單獨考核模式應盡快擴展到其他戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)。

當然，考核政策的調整對于發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)并不是藥到病除的靈丹妙藥，畢竟國企科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不是考核出來的。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：有企業(yè)提出，應該完善戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新容錯機制。目前的創(chuàng)新容錯機制，主要存在哪些問題？

朱昌明：按照科學規(guī)律，原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新失敗概率很大；按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，新興產(chǎn)業(yè)較之傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，失敗概率也很大。如果把失敗比作“狼”的話，國企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)要學會與“狼”共舞。

在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新過程中，隨著原創(chuàng)性技術創(chuàng)新比重的增大，創(chuàng)新的不確定性也在不斷增強，失敗的概率也很大，而一旦失敗則極有可能導致國有資產(chǎn)的嚴重損失，在強化追責問責、壓實國企高管責任的今天，如果只有追責問責而缺少容錯免責，必然會出現(xiàn)“無過即是功”的躺平心態(tài)。因此，要激勵國企領導干部能擔當作為，容錯免責機制絕不能缺位。

所以，國企要發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，就要健全科技創(chuàng)新容錯免責機制、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新容錯免責機制，寬容創(chuàng)新失敗，對創(chuàng)新工作給予充分保障，激勵放開手腳搞創(chuàng)新，對于按程序推進、但未實現(xiàn)預期目標的創(chuàng)新，只要沒有謀求私利，即使被證明了此路不通，也是增加了無形資產(chǎn)，應該容錯免責。

在國企發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)過程中，雖然容錯免責制度中的“三個區(qū)分開來”（把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來）原則已經(jīng)家喻戶曉，但是缺乏落地配套的指引和細則，而部分國企出臺的容錯免責清單更是完全照搬上級清單，上下一般粗，缺乏與所在企業(yè)以及戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)相關的個性化、場景化的內容，導致國企容錯免責有名無實。

國企要發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，就要真正推動容錯免責機制落地見效，把容錯免責機制與合規(guī)管理、授權放權、考核評價、追責問責相結合，根據(jù)企業(yè)實際情況完善容錯免責清單和容錯免責認定機制，徹底消除國企領導和員工的后顧之憂。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：地方政府在國企推進戰(zhàn)新中，應該扮演怎樣的角色？

朱昌明：雖然市場在資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到?jīng)Q定性作用，但地方政府的支持和引導對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展有著重要影響。

很多地方政府在發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、招商引資過程中，往往存在錯位、越位和缺位的現(xiàn)象：“錯位”是指政府直接插手本應屬于市場機制調節(jié)的事項；“越位”是指政府直接干預企業(yè)經(jīng)營自主權，常常對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)提出不合理的附加條件；“缺位”是指政府沒有為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)提供良好的營商環(huán)境。

因此，在發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)過程中，地方政府要堅持有效市場和有為政府更好結合，讓市場和政府各就各位，相得益彰，既發(fā)揮市場在資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，又發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、營商環(huán)境、市場監(jiān)管中的有為作用，推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈“四鏈”融合，形成產(chǎn)業(yè)、科技、金融、人才等優(yōu)勢資源向地方匯聚融合的良性循環(huán)，為因地制宜發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供基礎。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：就你的調研，目前國企推動戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自身仍存在哪些問題？

朱昌明：近期，在我實際服務國企戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)過程中，我發(fā)現(xiàn)國企關注的問題主要包括認識層面、方法論層面、風險應對層面等三個層面的問題：

第一，很多國企缺乏對于國企改革政策、戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的系統(tǒng)性研究，對發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)還停留在完成任務的認識層面，對于不同政策的不同要求感到無所適從、難以把握。很多國企把發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)當作是一項投資任務，可以完成國資委對“戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)投資占比、營收占比”的考核要求，除了投錢以外，沒有其他改革配套舉措，科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新無從談起，這還是典型的依靠投資帶動發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展模式，與創(chuàng)新驅動發(fā)展的要求明顯不符。

第二，國企要在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新過程中，針對國企產(chǎn)權結構、公司治理、激勵機制、容錯機制等方面的短板，要同步推進相應的體制機制改革，形成與發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)相適應的體制機制；在國企改革深化提升過程中，通過主動完善創(chuàng)新合作機制、營造創(chuàng)新生態(tài)、重組整合、壓縮法人和管理層級、優(yōu)化組織結構等，為發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)提供支撐。

很多國企還是按照傳統(tǒng)股權投資模式、投資流程發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，往往設置不切實際的戰(zhàn)新項目收益回報指標，很多新組建的公司也與現(xiàn)代新國企的要求相差甚遠，由此導致公司發(fā)展戰(zhàn)新業(yè)務過程中問題叢生、困難重重，往往出現(xiàn)問題后才想到產(chǎn)權結構、員工持股、授權放權等改革，導致錯過產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇和改革的最佳時機。

第三，是在風險應對層面出現(xiàn)問題。很多國企以完成任務的心態(tài)發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，重視流程合規(guī)，認為只要流程合規(guī)就沒有經(jīng)營責任，對于發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)缺乏事先防范、事中控制、事后止損的風險管理體系，在風險來臨時不知道如何有效防范化解，導致風險日積月累、越來越高，甚至導致最終嚴重的國有資產(chǎn)損失。