經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 田進(jìn) 今年第二季度，杜晨在某城市運(yùn)營(yíng)的幾家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受了七個(gè)部門(mén)超過(guò)10次行政檢查，其中5次為安全生產(chǎn)檢查，3次為安全檢查。

杜晨表示：“我們不是害怕檢查次數(shù)過(guò)多，而是各層級(jí)部門(mén)之間沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)常會(huì)遇到不同部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)和要求都不一樣，同時(shí)其他安全監(jiān)督部門(mén)的政策和標(biāo)準(zhǔn)普遍要高于民政部出臺(tái)的文件要求，機(jī)構(gòu)夾在中間很難操作。”

行政檢查作為行政執(zhí)法的一種類(lèi)型，是基層民政部門(mén)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)最常用的方式之一，對(duì)規(guī)范引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合規(guī)運(yùn)營(yíng)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)揮著重要作用。但記者在多方采訪(fǎng)中了解到，今年過(guò)頻和過(guò)細(xì)的行政檢查讓許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不勝其煩。

最近兩周，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)以調(diào)查問(wèn)卷或電話(huà)采訪(fǎng)形式調(diào)研了全國(guó)18家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在今年二季度接受行政檢查的數(shù)量與細(xì)節(jié)。為確保信息準(zhǔn)確，問(wèn)卷包含了機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)營(yíng)信息、行政檢查的具體日期以及負(fù)責(zé)行政檢查的部門(mén)。調(diào)研顯示，18家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受行政檢查的次數(shù)為2至11次，平均為5.7次，檢查出有問(wèn)題的次數(shù)平均為1.6次。

調(diào)研中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映了因多種問(wèn)題而受到的處罰情況：包括因?yàn)槲茨芗皶r(shí)進(jìn)行垃圾分類(lèi)而被罰款數(shù)千元、缺乏安全責(zé)任人和管理人的正式任命書(shū)、在消防演練中老人穿衣速度未達(dá)標(biāo)，以及未正確填寫(xiě)民政部門(mén)要求的記錄文件等。

一位養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)家表示，行政檢查數(shù)量顯著增多的主要原因可歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體系復(fù)雜，涉及多個(gè)管理部門(mén)；二是近一年來(lái)，行業(yè)內(nèi)發(fā)生了幾例重大安全事故，促使監(jiān)管力度加大。他認(rèn)為，這是養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范化發(fā)展過(guò)程中一個(gè)不可避免的陣痛期，但一個(gè)季度平均五六次檢查且多項(xiàng)為重復(fù)性檢查必然是不合理的現(xiàn)象。檢查結(jié)果往往又涉及限期整改、罰款，甚至與機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼掛鉤，這只能讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)耗費(fèi)巨大精力去應(yīng)對(duì)這些潛在的行政檢查。

2022年10月，民政部印發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政檢查辦法》及配套文書(shū)。此后，民政部發(fā)文指出，在一些地方一定程度存在多頭重復(fù)檢查、運(yùn)動(dòng)式檢查、一刀切執(zhí)法等問(wèn)題，干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)秩序，為營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政檢查辦法》及配套文書(shū)為破解這一問(wèn)題，減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步改善養(yǎng)老服務(wù)營(yíng)商環(huán)境提供了解決方案。

密集的行政檢查

“雙隨機(jī)”“飛行檢查”“四不兩直”（即不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）“回頭看”等名詞開(kāi)始成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的日常功課。

在經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的十余年里，張棟從未遇到過(guò)像今年這樣如此頻繁的行政檢查。今年5月，他的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就迎來(lái)了3次“四不兩直”檢查。

張棟說(shuō)，行政檢查的初衷是為了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理涉及民政部門(mén)、所屬地政府、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、住建部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，同時(shí)行政檢查還分鎮(zhèn)、區(qū)、市等不同級(jí)別以及“四不兩直”檢查等，所以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)遇到一個(gè)月內(nèi)不同人員對(duì)同類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行重復(fù)式檢查。

調(diào)查問(wèn)卷顯示，多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了單月接受多次重復(fù)檢查，主要集中在消防和安全生產(chǎn)檢查。例如，某一線(xiàn)城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在6月接受了三個(gè)部門(mén)的3次消防檢查，結(jié)果均無(wú)異常；某沿海省份的一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在二季度接受了來(lái)自鎮(zhèn)、縣、市三級(jí)民政部門(mén)5次關(guān)于安全生產(chǎn)的檢查。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，習(xí)慣傳統(tǒng)粗放式管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)者們，難以應(yīng)對(duì)細(xì)化的檢查以及不斷變化的檢查方式。

一家不具備醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“養(yǎng)老院一位老人入住時(shí)自己帶了幾個(gè)藥膏，一直沒(méi)用，過(guò)期了。檢查中，工作人員就以給老人使用過(guò)期藥物為由處罰了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。”該負(fù)責(zé)人幾番折騰，請(qǐng)了多位人員才解釋清楚這件事情。

一家小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在上半年的一次檢查中，因在消防走廊上放置了幾張?zhí)僖伪惶幜P了上萬(wàn)元。還有的機(jī)構(gòu)在檢查中被指出，大廳內(nèi)未設(shè)置應(yīng)急照明燈、某房間的安全出口標(biāo)識(shí)采用蓄光型而非持續(xù)發(fā)光型、廚房?jī)?nèi)的胡椒粉已過(guò)期、樓梯口墻面出現(xiàn)起皮等問(wèn)題。

調(diào)研顯示，當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被檢查出問(wèn)題后，大多數(shù)只被要求限期整改而非罰款。

一位養(yǎng)老院院長(zhǎng)表示，近一年同行出現(xiàn)過(guò)消防或食品安全問(wèn)題，所以加強(qiáng)防范或管控很正常。但比起這些，我們更擔(dān)心罰款或約談負(fù)責(zé)人，希望政府部門(mén)能夠提前向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公布一些安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各部門(mén)在檢查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)均以這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。如果機(jī)構(gòu)被指出相關(guān)問(wèn)題后依舊不整改，被罰款或被約談也都可以接受。

但他也說(shuō)：“不同部門(mén)在檢查同一類(lèi)問(wèn)題時(shí)經(jīng)常會(huì)提出不一樣的意見(jiàn)，我們只能不斷地去學(xué)習(xí)各種細(xì)則。”

比如，為防止老人墜樓，上述小型養(yǎng)老院此前曾被監(jiān)管部門(mén)要求加裝防護(hù)欄，而近兩年又應(yīng)消防部門(mén)要求，拆掉了護(hù)欄。

一家在南方連鎖化運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人反饋，在過(guò)往七八年的運(yùn)營(yíng)中，機(jī)構(gòu)的消控室總共只安排兩位人員以?xún)砂嗟沟男问街蛋啵裾块T(mén)從未指出這方面的問(wèn)題。但是，在今年多部門(mén)聯(lián)合檢查中，檢查組就提出消控室需要達(dá)到雙人雙崗，并要求限期整改。

一家一線(xiàn)城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也反饋，當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)要求消控室的值班人員均需具備中級(jí)消防證，而消防部門(mén)對(duì)值班人員的要求是只需具備初級(jí)消防證。

一半精力應(yīng)對(duì)各項(xiàng)報(bào)表

在應(yīng)對(duì)政府部門(mén)各項(xiàng)行政檢查的同時(shí)，在某一線(xiàn)城市運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宋林幾乎每天都需要和各項(xiàng)報(bào)表打交道，每月基本要應(yīng)政府部門(mén)要求統(tǒng)計(jì)大約10項(xiàng)數(shù)據(jù)。

宋林說(shuō)，現(xiàn)在當(dāng)?shù)氐拿裾块T(mén)經(jīng)常要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)報(bào)送各類(lèi)文件，并且經(jīng)常變換統(tǒng)計(jì)方式去重復(fù)統(tǒng)計(jì)某一事項(xiàng)。例如在提交老人基礎(chǔ)信息上，民政部門(mén)會(huì)要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提交入住老人數(shù)、老人的失能情況等；但市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)則要求提交老人的年齡、家庭養(yǎng)老床位簽約數(shù)等，不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)不流通，所以只能由我們反復(fù)制作并提交不同的數(shù)據(jù)表格，這也造成機(jī)構(gòu)工作人員的工作量顯著增加。

近期應(yīng)民政部門(mén)要求，宋林的機(jī)構(gòu)需要統(tǒng)計(jì)上半年老年餐桌（包括自取和送餐）的人次。其次，需要在一天內(nèi)核對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)失能人員的信息，并補(bǔ)全缺失的電話(huà)信息等。

與宋林在同一城市開(kāi)設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一位負(fù)責(zé)人為了能應(yīng)對(duì)日常的行政檢查，并能夠及時(shí)、準(zhǔn)確填寫(xiě)各項(xiàng)內(nèi)容，特別專(zhuān)門(mén)招聘了一位前臺(tái)人員。

比如，在汛期到來(lái)時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要拍攝相關(guān)視頻上報(bào)機(jī)構(gòu)是否有防汛能力、防汛制度以及防汛演練的安排，在下雪以及刮大風(fēng)時(shí)也需要做類(lèi)似的視頻匯報(bào)。機(jī)構(gòu)還需要不定期拍攝消防演練和防火點(diǎn)的照片或視頻給相關(guān)部門(mén)。

該名負(fù)責(zé)人說(shuō)，相比于十年前，目前花在報(bào)表上的工作精力翻了好幾倍。

不可忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果為了規(guī)范化運(yùn)作而額外招聘工作人員，將進(jìn)一步提高運(yùn)營(yíng)成本，但當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)掙扎在盈虧平衡線(xiàn)上。

多位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反饋，當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍處于微利狀態(tài)，為了節(jié)約成本，實(shí)際中已難以滿(mǎn)足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的老人與護(hù)理員之間的配比（通常在3:1至4:1之間）。在這種情況下，機(jī)構(gòu)更是難以額外承擔(dān)招聘行政人員的費(fèi)用。

2019年4月，北京大學(xué)人口所教授喬曉春就曾表示，通過(guò)調(diào)研統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利狀況十分嚴(yán)峻，只有4%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)盈余，62%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要10年以上時(shí)間才能收回投資。

養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范化發(fā)展的“陣痛期”

2013年，隨著《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件的發(fā)布，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)迎來(lái)發(fā)展元年，大量民間資本開(kāi)始投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

但過(guò)去一年，個(gè)別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生的消防安全、食物中毒等事故也暴露出正處于行業(yè)發(fā)展初級(jí)階段的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

在這樣的背景下，近幾年政策層面不斷發(fā)聲要求加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量安全監(jiān)管。2023年11月，民政部辦公廳印發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》的通知（下稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》），提出“各地民政部門(mén)要將《標(biāo)準(zhǔn)》作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要依據(jù)，單獨(dú)或者聯(lián)合有關(guān)部門(mén)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政檢查中加強(qiáng)重大事故隱患排查治理工作”。《標(biāo)準(zhǔn)》一共提出了6條共27小項(xiàng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的不規(guī)范問(wèn)題。

上述行業(yè)專(zhuān)家表示，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從不規(guī)范向逐漸規(guī)范過(guò)程中，不可避免地需要經(jīng)歷各項(xiàng)行政檢查帶來(lái)的“陣痛期”，最終才能以規(guī)范化的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

通過(guò)搜索公開(kāi)信息，進(jìn)入2024年，大量城市針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展了“四不兩直”檢查。其中黑龍江大慶市紅崗區(qū)、江蘇太倉(cāng)市、貴州安順市、湖南省永興縣、湖北省孝感市大悟縣等均提出，在檢查中發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在食品或消防等問(wèn)題。

例如，7月1日，黑龍江大慶市紅崗區(qū)人民政府發(fā)布的文章指出，檢查組重點(diǎn)檢查了老人居住房間室內(nèi)裝修材料是否符合規(guī)范等。對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的消防、食品安全管理責(zé)任制未公示上墻、消防巡查記錄填寫(xiě)簡(jiǎn)單、廚房食品垃圾未及時(shí)清理等問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)督辦立即整改。

調(diào)查問(wèn)卷顯示，二季度18家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總共經(jīng)歷的102次行政檢查中，共有28次檢查出相關(guān)問(wèn)題。其中超過(guò)20次只要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)限期整改，只有少數(shù)行政檢查對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了罰款。

一位在多省運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，一些行政檢查會(huì)由不同領(lǐng)域的專(zhuān)家負(fù)責(zé)，專(zhuān)家組在細(xì)節(jié)問(wèn)題上更加專(zhuān)業(yè)，如消防栓水壓是否足夠、房間煙感器是否正常，專(zhuān)業(yè)從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的人很難具備這方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這樣的檢查能幫助機(jī)構(gòu)防患于未然。如果機(jī)構(gòu)一直未能規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，可能就會(huì)面臨被強(qiáng)制關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)。

（應(yīng)采訪(fǎng)人要求，杜晨、張棟、宋林系化名）