經(jīng)濟觀察報 劉玉海/訪&文 中國正遭遇本世紀以來外部形勢最為嚴峻復(fù)雜的時刻。持續(xù)了40余年的改革開放，將走向何方？此前的改革留下哪些未竟之業(yè)？又能為未來提供怎樣的啟示？日前，經(jīng)濟觀察報就此專訪了中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長孔涇源。

孔涇源1993年從中國社科院調(diào)入國家經(jīng)濟體制改革委員會，雖然之后體改委在機構(gòu)改革中迭經(jīng)變動，但他一直在改革部門從事經(jīng)濟體制改革相關(guān)工作，歷經(jīng)多個崗位，直至擔(dān)任國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司司長。他不僅是諸多改革的見證者，也是一些改革方案的參與者、操刀人。

作為操刀者，他經(jīng)歷過起草的方案被改革對象塞入“私貨”，也遭遇過網(wǎng)絡(luò)攻擊謾罵。他也相信技術(shù)的進步有時可以消融那些難以改革的體制堅冰——比如，互聯(lián)網(wǎng)金融打破了傳統(tǒng)金融的壟斷，移動通訊技術(shù)的發(fā)展突破了過去固網(wǎng)的自然壟斷，使三網(wǎng)融合只剩下行政壟斷的唯一障礙。

在孔涇源20多年切身經(jīng)歷的諸多改革中，國有企業(yè)改革無疑是繞不開的。中國1990年代中后期啟動的大規(guī)模國企改制，因其牽涉人數(shù)之多、利益調(diào)整之深，深深鐫刻進無數(shù)人的記憶，也時時引發(fā)爭議。國有企業(yè)改革中，有沒有國有資產(chǎn)流失？有沒有不公平？在孔涇源看來，是有的。“我是從中國社科院出來的，在做國企改革政策文件的時候，別人也許不知道，但我清楚的知道，這是在制造不平等、制造不公平，但這一步還必須要走。這一點也很糾結(jié)……如果當(dāng)時我們把所有問題都想清楚，也許會做得好一些；但是不打破利益格局、四平八穩(wěn)，有時候是很難做到的。”

對于中國迄今為止的改革開放和市場經(jīng)濟體制建設(shè)，他總結(jié)為重點是以“效率優(yōu)先”突破計劃體制的老路，集中精力創(chuàng)造市場經(jīng)濟所天然需要的平等發(fā)展條件——權(quán)利平等、競爭公平、規(guī)制中性。而中國改革開放的下半場，則必須由“效率優(yōu)先型”市場建制走向“效率與公平均衡型”改革開放，以市場新制促進效率與公平的均衡統(tǒng)一。

面對當(dāng)前嚴峻的外部局勢，他的答案是“用全面深化改革和制度性開放來迎接百年變局、屹立于世界強國之林”——第一，把當(dāng)年我國入世承諾的開放，尤其是金融等高端服務(wù)業(yè)和關(guān)鍵行業(yè)，都大大打開；第二，制度性開放——至少在國際商務(wù)規(guī)則、企業(yè)制度，甚至金融架構(gòu)方面，采用國際最先進的規(guī)則，實現(xiàn)制度性同構(gòu)，“總之，用更加開放的態(tài)度，變成你中有我、我中有你”。

談改革背景：

以“效率優(yōu)先”突破計劃體制

經(jīng)濟觀察報：您從1990年代初進入原國家體改委，經(jīng)歷、參與了20多年的改革過程，想請您給我們介紹一下您經(jīng)歷、參與過的改革，并對這些改革做個點評，為進一步的改革提供啟發(fā)。

孔涇源：中國改革開放到今天，一轉(zhuǎn)眼就40多年了。到今天，“全面深化改革”還路途漫漫。當(dāng)時啟動改革開放的先輩領(lǐng)導(dǎo)人，肯定沒想到需要這么長時間。我們參與改革的這代人，也沒想到需要這么長時間。當(dāng)然，作為治理層面的改革，或許只有進行時而沒有完成式。最近，中國人民大學(xué)出版社出版了我的《治理改革與市場建制》一書，回顧了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展建制及其各個領(lǐng)域的進展、難點和利弊得失，從“技術(shù)”層面回答了人們對中國改革開放的諸多疑惑，也算作是人們通常所說的改革反思吧。

大家都知道，改革開放開始時，人們考慮的只是改變經(jīng)濟管理方式以增強經(jīng)濟發(fā)展活力。不論是問題導(dǎo)向型，還是效率功利型，都是為了解決發(fā)展問題。

為什么要走市場經(jīng)濟道路？僅僅是因為我國還處于社會主義初級階段的權(quán)宜之計，還是市場經(jīng)濟是人類經(jīng)濟發(fā)展史的必然規(guī)律？人們可以有不同的認識。但我認為，如果從制度而不是工具層面看，由自然經(jīng)濟體向市場經(jīng)濟體演進，是數(shù)百年來人類經(jīng)濟社會發(fā)展的總趨勢。計劃經(jīng)濟體只是人們高估自己的理性能力而創(chuàng)造出來的類自然經(jīng)濟體，只是自然經(jīng)濟向市場經(jīng)濟演化過程中的一個短暫的歷史插曲。只有認識到這一點，才算真正理解了中國經(jīng)濟市場化變革的必要意義和邏輯規(guī)律。

眾所周知，市場經(jīng)濟因產(chǎn)權(quán)、決策、激勵、競合、信息、創(chuàng)新等資源配置類的機制性優(yōu)勢，足以創(chuàng)造其他經(jīng)濟形態(tài)所不能成就的效率奇跡。殊不知，市場經(jīng)濟天然需要平等發(fā)展條件，卻必然產(chǎn)生不平等結(jié)果，本身也有各種缺陷，甚至絕不比其他經(jīng)濟形態(tài)的缺陷更少。效率與平等或公平的矛盾是市場經(jīng)濟內(nèi)在的基本矛盾，只要走上市場經(jīng)濟之路，這種矛盾就會一直存在，只是在不同的制度環(huán)境中，會以不同形式、不同程度表現(xiàn)出來。

“中國創(chuàng)造型”社會主義市場經(jīng)濟同樣面臨著市場經(jīng)濟的內(nèi)在矛盾。其制度先進性與價值正當(dāng)性，在于最大限度地利用市場效率和盡可能合理地共享社會財富，即以市場新制促進效率與公平的均衡統(tǒng)一。中國的改革開放也必須由“效率優(yōu)先型”市場建制走向“效率與公平均衡型”改革開放，或可稱之為中國改革開放的下半場或2.0版。

今天的改革難點是，創(chuàng)造平等發(fā)展條件的任務(wù)尚未完成，規(guī)制不平等發(fā)展結(jié)果的任務(wù)已經(jīng)擺在面前，而且兩個階段的任務(wù)又存在矛盾和沖突——提高效率的努力，或許影響公平；追求公平的時候，往往會有損效率。在這樣的矛盾沖突中推進改革開放，需要擔(dān)當(dāng)精神甚至付出代價。投身于這場改變中國命運、也影響世界格局的巨大歷史變革的人們，或許必須相對淡化個人恩怨得失、榮辱進退，更多地錘煉家國情懷和天下大局精神。

經(jīng)濟觀察報：您不斷提到改革開放下半場的問題，也就是效率和公平的問題。

孔涇源：是的，下半場的改革涉及到一個重大問題——社會平等。市場經(jīng)濟需要發(fā)展條件的平等，它有效率，但會產(chǎn)生不平等的結(jié)果；反過來，只講平等的結(jié)果，沒有平等發(fā)展的條件，人們不干活，同樣餓肚子。改革開放先要解決的是平等發(fā)展條件問題，隨后也要解決結(jié)果平等問題，所謂先富后富、共同富裕問題。但均富比均貧要困難得多，均富既要做大“蛋糕”還要分好“蛋糕”，即調(diào)整利益關(guān)系。起點平等和結(jié)果平等二者之間的均衡非常艱難。只有找到這個均衡點，改革開放才能真正取得價值正當(dāng)意義。

但是，要素的稀缺程度決定了回報的不同水平。托馬斯·皮凱蒂在《21世紀資本論》中講，在可以觀察到的300來年左右的數(shù)據(jù)中，投資回報平均維持在每年4%～5%，而GNP平均每年增長1%～2%。資本對勞動的優(yōu)勢，是明顯的、也是持久的。

改革開放以來，我國GDP增速平均達到9%左右，國有經(jīng)濟占有一定比重，利率也長期受到管制，但收入和財富的差距已經(jīng)十分明顯。如果過幾年GDP增速降到5%及以下，投資回報率保持國際平均水平，收入和財富差距擴大的矛盾可能更為突出。

歷史經(jīng)驗告訴我們，不能簡單地再用傳統(tǒng)的解決辦法——無效率的經(jīng)濟既解決不了人民生活富裕，也解決不了國際競爭能力問題。所以，下半場的改革必須找到一條新路，既實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的公平，又保持公平意義上的效率，包括精細復(fù)雜的改革創(chuàng)新和民主法治制度建設(shè)。其難度可想而知。

但我們要有信心。中國的改革開放，在理論上也有足夠的依據(jù)，符合邏輯規(guī)律，不能因有爭議而產(chǎn)生疑慮。在促成效率與公平協(xié)調(diào)均衡的改革階段，我們要汲取人類社會所創(chuàng)造的理論成果和實踐經(jīng)驗，包括教訓(xùn)，積極審慎而又持之以恒地推進下去。

談國企改革：通鋼事件的信號

經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在回頭看，當(dāng)時我們的國企改革有沒有可能改的更好、更公正？

孔涇源：效率的取得有其公平的代價。如果我們事先把國有企業(yè)改革相關(guān)問題統(tǒng)統(tǒng)都想清楚，按部就班、一步步做，也許效果會好些。但歷史有它自己的邏輯。

國企改革最初也是模仿農(nóng)村改革，從承包制開始的。就企業(yè)本身而言，承包經(jīng)營包盈不包虧、分配向個人傾斜；重生產(chǎn)、輕投資，重短期利益、輕長期發(fā)展；經(jīng)營承包一戶一策、一對一談判，競爭不公、苦樂不均嚴重；競爭性企業(yè)與壟斷性企業(yè)一并承包，二者之間的定價能力與盈利潛力差距巨大，等等。在市場環(huán)境方面，供求關(guān)系變化、價格調(diào)整改革以及國際市場波動等各種因素，隨時有可能突破承包經(jīng)營的約定條件。在宏觀政策層面，當(dāng)初的國家計劃調(diào)整對產(chǎn)銷數(shù)量及價格水平的影響，社會總供求關(guān)系變動、貨幣供應(yīng)量變化及其市場價格效應(yīng)，新增生產(chǎn)能力的形成對原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及商品供需狀況的沖擊，對外開放中，國家進出口政策調(diào)整帶來的外部經(jīng)濟、市場環(huán)境的變化等等，都不是承包企業(yè)在微觀層面所能左右的。

走向市場的國營企業(yè)，最終是通過產(chǎn)權(quán)改造、治理改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在國企改制尤其是中小企業(yè)推向市場的過程中，國企的經(jīng)營者利用管理者便利，為自己多獲取一部分利益——如職工持股、經(jīng)營者吃大股等，是經(jīng)常發(fā)生的；勞動者處于相對不利地位，利益受損或苦樂不均。沒有利益的激勵就沒有改制的動力，并且也不可能是均衡分布的激勵，有市場聯(lián)系、營銷網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)營才能的管理者往往具有優(yōu)勢。上世紀九十年代的集中改制和勞動關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變，使數(shù)千萬國有企業(yè)職工從理念到生活都受到前所未有的挑戰(zhàn)，幾乎一夜間打斷了企業(yè)員工尤其是中老年職工的就業(yè)和生活鏈條，將其推向前途未卜的勞動力市場。歷史對改革成本的承擔(dān)者和新制度的建設(shè)者，應(yīng)當(dāng)保持同等的理解和尊重。

經(jīng)濟觀察報：你在體改委做國企改革方案的時候，已經(jīng)到了1990年代中后期，當(dāng)時東歐一些國家也在改革，有些國家的做法是把國有企業(yè)的股票分給國民，這看起來似乎更公平，當(dāng)時中國國企改革有沒有考慮這種方案？每個人都分到國企股份不是更能體現(xiàn)全民所有制性質(zhì)嗎？

孔涇源：各個國家都有自己的國企改革辦法。蘇東國家采取這種做法，有幾個因素：第一，他們選擇的是國有企業(yè)私有化的激進改革辦法，這種改革方式在我國沒有政治空間和實踐條件。第二，蘇歐一些國家國有制比重極高，幾乎不存在其他經(jīng)濟成分，除了將國有企業(yè)股權(quán)分解給老百姓外，沒有其他途徑。第三，他們簡單利用股權(quán)分解方式改革國有企業(yè)，也是形式上的平等、實際上的不平等——沒有市場價格信號、人為地進行股權(quán)的分配，估價畸高畸低、細小分散是必然的，結(jié)果股票又很快很廉價地集中到少數(shù)人手里。

另外，認為每個人都分到國企股份才是典型的全民所有制的體現(xiàn)，在理論上或有可能性，在實踐中是操作不好的。蘇聯(lián)、東歐的全民所有制覆蓋到經(jīng)濟社會各個方面，還可以理解為全民所有制。中國存在國有、集體兩大主體，二者是不同的所有權(quán)主體。即使將國有企業(yè)理解為全民所有制企業(yè)，也于事無補。剃頭鋪子的股票價值與商業(yè)銀行的股票價值還是很有區(qū)別的，不可能將每一個工商企業(yè)都平分至十幾億份來體現(xiàn)公平性。況且，進行過國企股票分配的國家，主要目的可能不是解決公平性而是要加快私有化。每個國家都有選擇自己生活方式的權(quán)利，中國的經(jīng)濟改革選擇了“抓大放小”方式，大企業(yè)推進股權(quán)多元化改革，中小企業(yè)推向市場，總體上符合市場原則。操作中有其失誤不公，一路走來有得有失，不好簡單地進行道義評判。

當(dāng)然，利益關(guān)系的調(diào)整總是艱難的、也是有代價的，遇到的阻力或反對意見也不會少，并且在很多時候也并非完全沒有道理。這里不討論理論上、道義上的問題，僅就典型的“通鋼事件”而言，就是在改革過程中利益格局調(diào)整或產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生重大變革引起的社會反彈，人們?yōu)榫S護自己的利益甚至不惜采取極端措施，并相應(yīng)地發(fā)出了若干信號。

第一個信號是：新世紀的國企改革已經(jīng)不能再像上世紀九十年代那樣企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)重組、員工大規(guī)模下崗分流，人們的維權(quán)意識已大大增強。第二個信號：老工業(yè)基地、尤其是國有企業(yè)根深蒂固的地區(qū)，改革氛圍和條件遠遠不及東南沿海和其他國有企業(yè)比重相對較小的地區(qū)。多少年來，人們生于斯、長于斯、生活于斯，當(dāng)?shù)胤枪兄破髽I(yè)、體制外經(jīng)濟還沒有成長起來，國有企業(yè)就是他的一切。第三個信號是，激烈的反彈行為作死了別人，也作死了自己。由此導(dǎo)致的國有企業(yè)改革滯后的影響是深刻的。幾輪東北振興而走不出困境，與當(dāng)?shù)氐捏w制單一、固化有極大的關(guān)系。更重要的是，改革者需要從教訓(xùn)中汲取經(jīng)驗，完善改革方式或措施。

談混改：不能泛化國企的重要作用

經(jīng)濟觀察報：從1990年代中后期國有企業(yè)破產(chǎn)轉(zhuǎn)制，到現(xiàn)在國企改革持續(xù)了20多年，如今還在推進國企混改。在混改和“從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變”的國企改革方針之下，一度出現(xiàn)一種觀點，認為混改不只是民資、外資進入國企，也包括國資入股民企。有些地方的國企或政府，成立各類基金，投資入股民企，你怎么看？

孔涇源：首先明確一個問題：古今中外各種經(jīng)濟體制中都有國有經(jīng)濟。中國歷史上有過“工商食官”制度，即官府壟斷全部工商業(yè)，各個時代有所區(qū)別的是國有經(jīng)濟的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和作用。

在當(dāng)代中國，國有制是什么地位？過去是希望全部實行國有制，即蘇聯(lián)或者東歐那種全民所有制。但實際情況是，我國有廣袤的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展水平低。直到改革開放初期，國有企業(yè)、城市經(jīng)濟占比還很小，人口的百分之七八十都是農(nóng)民，集體經(jīng)濟擺在那里，本來就有國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟的關(guān)系。

社會主義市場經(jīng)濟體制下，怎么看待國有經(jīng)濟？市場經(jīng)濟條件下，需要公共品生產(chǎn)和服務(wù)，有的還屬于純公共品性質(zhì)——其社會效益大于經(jīng)濟收益，不能完全依賴市場提供和滿足，需要政府通過購買服務(wù)或舉辦國有企業(yè)、事業(yè)機構(gòu)來承擔(dān)普遍服務(wù)、公共品生產(chǎn)職能。問題是，我國將國有企業(yè)、國有經(jīng)濟上升到經(jīng)濟性質(zhì)、政權(quán)本質(zhì)的層面認識理解、賦能授權(quán)或進行政治是非判斷，泛化了國企作用，緊縮了改革空間，加上歷史原因，國有經(jīng)濟的分布和比重遠遠超出公共品生產(chǎn)和服務(wù)的范疇。

近些年的國有企業(yè)分類改革和“管資本為主”改革，表明社會對經(jīng)濟規(guī)律、對國有企業(yè)作用又有新的認識，提供了國有經(jīng)濟深化改革的制度空間。但既要改變由于歷史的原因，國有經(jīng)濟戰(zhàn)線過長、分布過廣或比重過大格局，也要防止國有企業(yè)利用資本市場便利或資本基金優(yōu)勢，過多地向競爭性領(lǐng)域延伸或?qū)γ駹I經(jīng)濟產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

總之，在相關(guān)領(lǐng)域，是國有經(jīng)濟還是民營經(jīng)濟為主體，不應(yīng)當(dāng)是人們簡單地從主觀意志或價值判斷來決定尊卑貴賤、高低優(yōu)劣、主要次要，而應(yīng)當(dāng)由某種經(jīng)濟成分對特定的生產(chǎn)和服務(wù)的體制適應(yīng)性優(yōu)勢，由市場的決定作用、包括政府的引導(dǎo)作用來進行選擇或權(quán)衡比重。

在我國，國有企業(yè)改革將是一個長期任務(wù)。原因一是歷史上國有企業(yè)分布廣、比重大，滲透到經(jīng)濟社會生活的各個領(lǐng)域；二是國企改制不僅沒有簡單的走顛覆式的私有化之路，而且至今對國有企業(yè)還有廣泛的社會責(zé)任乃至政治角色賦能；三是各級政府都有可能把國有企業(yè)當(dāng)作自己直接或間接參與市場、干預(yù)經(jīng)濟的工具；四是一些新經(jīng)濟、新科技領(lǐng)域，還需要國家承擔(dān)更多的風(fēng)險投資，促進新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)以及新的服務(wù)模式發(fā)展。另外，中國是后發(fā)趕超型國家，有時候還需要國有企業(yè)集中力量應(yīng)對重大事件或國際挑戰(zhàn)。

談電信、電網(wǎng)等壟斷領(lǐng)域改革：

分拆競爭性業(yè)務(wù)與壟斷業(yè)務(wù)

經(jīng)濟觀察報：網(wǎng)絡(luò)類自然壟斷領(lǐng)域改革一直是經(jīng)濟改革的難點，您如何看待這個問題，以及如何深化相關(guān)領(lǐng)域的改革？

孔涇源：總的觀感是，這些領(lǐng)域如鐵路系統(tǒng)等，改革步伐太慢。其實，近些年來自然壟斷領(lǐng)域的改革還是取得了很大進展的。電信業(yè)適應(yīng)“數(shù)網(wǎng)融合、混業(yè)經(jīng)營”的國際電信業(yè)發(fā)展潮流，自2010年起，北京等12個地區(qū)和城市率先試點“三網(wǎng)融合”改革；全國范圍試點推廣廣電、電信業(yè)務(wù)雙向進入，推動IPTV集成播控平臺與IPTV傳輸系統(tǒng)對接；強化技術(shù)管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)信息安全和文化安全監(jiān)管體系；促進關(guān)鍵信息技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)制造和標準體系建設(shè)；營造適應(yīng)“三網(wǎng)融合”新興業(yè)務(wù)發(fā)展的市場環(huán)境等。

信息互聯(lián)網(wǎng)作為新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)、快速發(fā)展，是前所未有的新業(yè)態(tài)，也是新挑戰(zhàn)。政府對互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制與監(jiān)管，迄今頗有救急治亂、忙于應(yīng)對色彩，但十多年來，也出臺了一系列法規(guī)政策，規(guī)制與監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。

電力體制實現(xiàn)了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開，開始進入電網(wǎng)體制改革的攻堅階段。新一輪電力體制改革自2015年啟動以來，重點是堅持管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，分步放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，以及向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)；推進交易機構(gòu)相對獨立、規(guī)范運行，強化電力安全可靠運營、電力統(tǒng)籌規(guī)劃和政府監(jiān)管等。

較之于一般競爭性行業(yè)，自然壟斷領(lǐng)域因其資源稀缺性、網(wǎng)絡(luò)一體性和經(jīng)濟規(guī)模性等特征，其市場適應(yīng)性改革相對艱難一些，但只是特點不同、而決不是無路徑可循。

關(guān)鍵點一是，將競爭性業(yè)務(wù)與壟斷業(yè)務(wù)徹底分開。如電網(wǎng)的輸配電業(yè)務(wù)與售電業(yè)務(wù)、鐵路的客貨運服務(wù)業(yè)與路網(wǎng)業(yè)務(wù)、其他網(wǎng)絡(luò)類企業(yè)的各種輔業(yè)與網(wǎng)絡(luò)主業(yè)等，將其競爭性業(yè)務(wù)推向市場、開放競爭。二是對無法通過市場充分競爭形成產(chǎn)品和服務(wù)價格、保障服務(wù)質(zhì)量與效益的自然壟斷環(huán)節(jié)，進行以成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，建立以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結(jié)合的定價制度。三是遵循網(wǎng)絡(luò)技術(shù)規(guī)律，適應(yīng)市場競爭規(guī)律，推動網(wǎng)絡(luò)一體化基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)多元化、規(guī)模適度化改革，引導(dǎo)社會資本參與、防止“巨無霸”傾向。四是以創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)服務(wù)價格形成機制和行業(yè)營利模式為基礎(chǔ)，穩(wěn)定投資效益及市場預(yù)期，為全社會提供平等參與、適度競爭、公平共享的投資機會和服務(wù)平臺。五是徹底破除行政壟斷和市場獨占，以技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)深化、規(guī)模適度、專業(yè)監(jiān)管等，規(guī)制稀缺資源配置和自然壟斷業(yè)務(wù)。

自然壟斷領(lǐng)域的市場適應(yīng)性改革，不僅有助于發(fā)揮市場的決定作用，縮小政府管制范圍，而且也是自然壟斷企業(yè)提高質(zhì)量效益、持續(xù)快速發(fā)展的制度利好。目前，一方面鐵路行業(yè)債臺高筑、電網(wǎng)改造捉襟見肘、資源勘探朝不保夕；另一方面一般商業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、惡性競爭，民間資本投資無門、甚至外流。自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)制度和體制模式，阻礙了資本供給與需求的適時、對稱配置，資源錯配損失難以估量。自然壟斷領(lǐng)域的市場適應(yīng)性改革，將使其資本供給源源不斷，發(fā)展?jié)摿Σ豢上蘖俊?/p>

當(dāng)然，相對于競爭性領(lǐng)域的市場化改革，自然壟斷領(lǐng)域的市場適應(yīng)性建制，既要符合市場公共品性質(zhì)、遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，又要兼顧產(chǎn)業(yè)特性、技術(shù)規(guī)律和社會治理結(jié)構(gòu)；既要進行錯綜復(fù)雜的體制改革創(chuàng)新和經(jīng)濟利益調(diào)整，又要構(gòu)建稀缺要素、網(wǎng)絡(luò)體系均衡配置機制和共享服務(wù)平臺；既要對自然壟斷業(yè)務(wù)進行商務(wù)營利模式創(chuàng)新，又要信守政府規(guī)制理念、政策和管理體制。加之歷史上這類行業(yè)政企、管辦不分，生產(chǎn)、流通和社會服務(wù)縱橫向一體，自然、行政、市場壟斷與技術(shù)經(jīng)濟因素和行政化管理體制錯綜交織、彼此維系，其體制架構(gòu)之堅固、既得利益之豐厚、“維權(quán)”意愿之強烈、游說渠道之便捷、改革博弈之強勢，絕非普通商業(yè)類企業(yè)可比。相關(guān)改革走走停停、避重就輕、成敗無常，是不難理解的。

談資本市場建設(shè)：錯失良機

經(jīng)濟觀察報：你怎么看中國資本市場建設(shè)中的利弊得失？

孔涇源：中國資本市場初創(chuàng)期，對于股票、債券及其交易，社會大眾由陌生到認知，供求關(guān)系由冷到熱，市場交易由場外到場內(nèi)，股市風(fēng)險由分散到集中，市場規(guī)制從無到有、由地方試行辦法到規(guī)范統(tǒng)一管理，經(jīng)歷了一系列經(jīng)驗和教訓(xùn)同樣豐富的探索試驗。

資本市場規(guī)范發(fā)展，近乎復(fù)制了一部新中國經(jīng)濟史——經(jīng)歷了由“計劃”到“市場”、至今仍處在“進行時”的制度建設(shè)過程。早期優(yōu)先發(fā)展交易所市場，建立股票審批發(fā)行制度，實行企業(yè)股權(quán)分置制度，實施“緊供給、寬需求”的市場管理制度，以及試水資本市場對外開放等。后來迫于市場困局，推進股權(quán)分置改革、股票發(fā)行制度改革，發(fā)展機構(gòu)投資者，建立多層次資本市場，推進上市公司改革和資本市場開放與國際化。

如果分析利弊得失的話，應(yīng)當(dāng)肯定，中國資本市場的發(fā)展為上市企業(yè)拓展了直接融資渠道，激勵和約束上市公司規(guī)范經(jīng)營，推動了要素市場化進程，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了重要作用。但問題也很突出，教訓(xùn)極其深刻。

一是思想觀念陳舊，行政管制過度、失當(dāng)，錯過了大好商機。如所謂“防止國有資本流失”、實行股權(quán)分置，國有股法人股不流通；市場形態(tài)單一或畸輕畸重，上市公司少，中小企業(yè)入市無門等。錯過了我國經(jīng)濟增長迅速、制造業(yè)欣欣向榮、加入世貿(mào)組織后的市場利好等難得機遇。到后來，在經(jīng)濟下行壓力加大、實體經(jīng)濟基本面不振、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩明顯的背景下，加快新三板等多層次資本市場發(fā)展，“疾風(fēng)暴雨”般地增加掛牌公司數(shù)量，其前景或困境是可以預(yù)期的。

二是資本市場結(jié)構(gòu)性矛盾突出，主板市場、場外市場及其供求關(guān)系失衡，發(fā)展次序、速度、比重、政策等，存在重大體制性困境。

三是資本市場化進程失序，產(chǎn)品的市場化滯后于資本的證券化，實體資本的證券化滯后于金融資本的證券化，金融基礎(chǔ)產(chǎn)品的證券化滯后于金融衍生產(chǎn)品的證券化，造成體制性利益流失或輸送，以及經(jīng)濟運行中的脫實向虛現(xiàn)象。

四是發(fā)行退市、供求機制等基礎(chǔ)性制度建設(shè)長期滯后，監(jiān)管機構(gòu)不盡適當(dāng)?shù)胤謩e在A股需求側(cè)和“新三板”供給側(cè)進行花樣迭出的片面性“創(chuàng)新”，供求扭曲失衡，風(fēng)險交叉復(fù)雜，市場險象環(huán)生，致使監(jiān)管當(dāng)局顧此失彼或頭疼醫(yī)腳，其中的突發(fā)事件和股市災(zāi)變已成佐證。

總之，資本市場的供求嚴重失衡、開放創(chuàng)新失序、結(jié)構(gòu)人為扭曲、直接融資受限、企業(yè)融資艱難等，讓社會付出了不菲的學(xué)費，并且不得不設(shè)“科創(chuàng)板”以彌補市場缺陷。相關(guān)改革需要的或許并不是什么艱深的專業(yè)知識、精細的技術(shù)工具或高超的“創(chuàng)新能力”，更多的是需要遵循基本市場規(guī)律，進行供求關(guān)系對應(yīng)、市場結(jié)構(gòu)均衡、準入退出便利等基礎(chǔ)性市場制度建設(shè)。

談分稅制改革：零基分稅條件已經(jīng)具備

經(jīng)濟觀察報：財稅改革是中國具有基石意義的改革。對于1994年的“分稅制”改革，之前評價頗高，但您對分稅制的優(yōu)缺點剖析的很透徹。在您看來，真正的“分稅制”是怎樣的？中國的分稅制接下來如何深化改革？

孔涇源：改革開放初期實行財政包干制，中央與地方通過一對一的談判，達成的收支基數(shù)、上繳或補貼數(shù)額，缺乏客觀性、透明度，交易成本高。經(jīng)過十余年的運行，包干制直接導(dǎo)致財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重（即所謂“兩個比重”）下降。

自1994年起，在原財政包干體制確定的地方上解和中央補助不變、不觸動地方既得利益的條件下，對財政收入增量分配進行分稅制改革。包括劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，劃分中央與地方財政收入，建立稅收返還制度，建立新的預(yù)算編制制度和稅收征管機構(gòu)等。

分稅制改革是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建制目標、也是新中國成立以來財稅領(lǐng)域涉及范圍最廣、調(diào)整力度最大、影響也最為深遠的一次體制改革。改革的直接效果是，迅速扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”下降趨勢；長遠看，則是奠立了社會主義市場經(jīng)濟的財稅基礎(chǔ)，意義十分重大。

但由于改革路徑、財稅模式和國情性質(zhì)等因素，分稅制改革的體制光譜和長期效應(yīng)則要復(fù)雜得多，直接影響當(dāng)時直至后來的制度運行、財政績效以及經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能和公共服務(wù)效果。

一是分稅制改革具有極為明顯的轉(zhuǎn)軌特性和照顧地方既得財力特征，原有體制形成的地區(qū)間財稅差距不僅得以持續(xù)，并且有繼續(xù)擴大的趨勢。二是遷就地方既得財力的“基數(shù)不變、增量分成”妥協(xié)性方案，明顯存在收入上的分稅制與支出上的分成制的內(nèi)在沖突以及地區(qū)間財稅關(guān)系的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。三是以計劃體制行政層級為基礎(chǔ)的分稅制，先天地存在“衣不合體”“僧多粥少”、面臨省級以下無從逐級貫徹分稅制原則的體制困境。為此，財政部門進行過甘苦自知的“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”等建立三級基本財政架構(gòu)的改革試驗。四是我國是單一制主導(dǎo)下的分權(quán)體制，注定了中央和地方的事權(quán)、財權(quán)責(zé)任關(guān)系不會完全界定清楚、甚至也不可能界定清楚。五是分稅制的建立完善與有效實施，在很大程度上取決于政府行政層級改革、事權(quán)財權(quán)責(zé)任界定以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)建設(shè)等重大、眾多體制條件。

經(jīng)濟觀察報：2018年開始的這一輪國稅地稅合并之后，是否有可能出現(xiàn)地方財力緊張、進而再度重復(fù)1990年代那種雜稅增加的情形？

孔涇源：不是雜稅，而是雜費。縣市以下基層政府沒有主體稅種，只能想方設(shè)法收費。但關(guān)鍵還是基礎(chǔ)性制度建設(shè)問題。自1994年建立分稅制財政體制后，20多年來，對其進行調(diào)整改革和制度修復(fù)的努力始終沒有停頓過。新近推出的社會期待甚高的改革政策，幾乎仍然在做過去難以做好、今后也未必有效的基本功，一些重大改革又回到或徘徊在起始點上。包括明確中央和地方財政事權(quán)及財權(quán)責(zé)任，探索建立省級以下政府財政分稅體制，健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大共享稅范圍和共同支出責(zé)任。

但是，體制特性所決定的各級政府之間事權(quán)不清、財力難以劃分，派生了分稅制的意愿與共享制的趨勢之間的背離與沖突，以及中央與地方之間的妥協(xié)性漸進改革方式，使原本就已經(jīng)錯綜復(fù)雜的財政體制經(jīng)過多次反復(fù)扭曲，變得很難在分稅制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)上有所作為，擴大共享稅范圍也是勢之必然。以全面推進營業(yè)稅改增值稅為標志，共享稅范圍繼續(xù)擴大，主導(dǎo)地位更加鞏固，近乎無稅可收的地方稅務(wù)局最終與國家稅務(wù)局“分久必合”、重歸一體。為緩解地方財力緊張，伴隨著營業(yè)稅改增值稅，相應(yīng)地調(diào)整了中央與地方的增值稅分稅比例。

分稅制需要前述體制支撐，所以我們也不可能實行徹底的分稅制，收入上的分稅和支出上的分成，很可能是很長一個時期的現(xiàn)實狀況。但是，分稅本身一些簡單的基礎(chǔ)性條件——比如零基分稅，應(yīng)該是有條件和能力解決的。

1994年分稅制改革是在增量基礎(chǔ)上分稅，發(fā)達省份基數(shù)高、欠發(fā)達地區(qū)基數(shù)低，長期保留，則是逆向調(diào)節(jié)、馬太效應(yīng)。當(dāng)時基數(shù)是大事，今天這個基數(shù)在各地稅收中已經(jīng)占比不大，但它涉及到財稅制度的基礎(chǔ)性公平問題，解決了零基分稅，就可以使全國各省市都站在同一個分稅平臺上。中央政府基于效率和公平的均衡原則建立轉(zhuǎn)移支付制度，消除因財稅制度本身拉大各地區(qū)之間財力差距問題。當(dāng)然，縮小各地財力差距最根本的辦法，還是靠各地區(qū)經(jīng)濟逐步平衡發(fā)展。

分稅制財政體制的建立與完善，必須在減少財政層級進而分清各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任、健全與各級政府事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的主體稅種、以零基分稅簡化稅制設(shè)定和地區(qū)間財稅關(guān)系，以及處理好一般預(yù)算與專項預(yù)算的關(guān)系、進而建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度等基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面有所作為。否則，所謂“分稅制”就只能遷就現(xiàn)狀、名不副實，繼續(xù)沿襲現(xiàn)行體制——在收入側(cè)分稅、且共享稅占主導(dǎo)地位，在支出側(cè)分成、輔之以被扭曲了的各級政府間的財政預(yù)算安排和轉(zhuǎn)移支付制度。無論其技術(shù)性、治理性改革持續(xù)多久或搞得多么復(fù)雜，終將權(quán)責(zé)難清、成效有限。

談房地產(chǎn)稅：必須認真研究、審慎出臺

經(jīng)濟觀察報：2015年全國“兩會”后，稅收法定成為政策方向，相關(guān)機構(gòu)加快了稅收立法進程，但似乎只是將很多此前的稅收暫行辦法小修小改升格為法律，而人民群眾非常關(guān)心的稅收負擔(dān)與國民財富之間的關(guān)系、綜合稅負過高、不同層級政府的稅收保障等深層問題，并未得到深入討論。您怎么看？

孔涇源：我國總稅收中流轉(zhuǎn)稅占比較大，稅負重也是重在流轉(zhuǎn)稅上。財產(chǎn)稅方面，很多還是空白。而且隨著經(jīng)濟增速下行，資本收入和勞動收入比重將會進一步失衡。要調(diào)整收入分配關(guān)系和財富占有狀態(tài)，可能要逐步開征財產(chǎn)稅。在發(fā)達經(jīng)濟體中，地方政府的主要稅源是財產(chǎn)稅，包括遺產(chǎn)稅、贈與稅、房產(chǎn)稅以及其他相關(guān)稅種。但財產(chǎn)稅負也不能過高，因為有國際之間的稅負競爭問題。一國的財產(chǎn)稅負過高，資本、財產(chǎn)就會向外流失。

比如，社會普遍關(guān)心的房產(chǎn)稅的開征，必須認真研究、審慎出臺。其改革決策難定，無非是糾結(jié)于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、免稅面積、納稅價格、稅率水平以及居民負稅能力與公平程度等。其實，可以考慮按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，將地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅區(qū)分開來，“大產(chǎn)權(quán)房”在一定時限（如70年）內(nèi)只征房產(chǎn)稅，以免征地產(chǎn)稅方式抵扣購房者已經(jīng)一次性繳納的土地出讓金；“小產(chǎn)權(quán)房”既征房產(chǎn)稅也征地產(chǎn)稅（相當(dāng)于大產(chǎn)權(quán)房的土地出讓金分期于70年內(nèi)攤付）；鑒于城鄉(xiāng)收入差距，農(nóng)民宅基地上的自住房不征地產(chǎn)稅，考慮到農(nóng)民收入較低，也可以暫不開征房產(chǎn)稅。

關(guān)于免稅面積，考慮到我國居民的房產(chǎn)情結(jié)、全面小康社會的居住期待，以及城鄉(xiāng)居民住房面積差距等因素，適當(dāng)擴大免稅面積或浮動范圍，而不是簡單地以現(xiàn)有或此前某個時點的城鎮(zhèn)居民平均住房面積為免稅基數(shù)。至于納稅價格、稅率水平等，應(yīng)當(dāng)從低從輕，公平透明評估設(shè)定，使人民大眾輕稅安居、樂于置業(yè)。因房產(chǎn)稅的地方稅性質(zhì)，可在稅制統(tǒng)一基礎(chǔ)上賦予地方政府更多的自主權(quán)。

體制改革技術(shù)難度大，利益關(guān)系復(fù)雜。經(jīng)過幾十年的改革開放之后，仍有許多未定之天。今年以來，中央密集出臺了完善社會主義市場經(jīng)濟體制和擴大對外開放的重大改革政策，賦予全黨全社會全面深化改革和推進制度性開放的歷史重任。作為改革老人，既深受鼓舞也充滿期待。