楊濯/文

乾隆吃好，嘉慶不飽：如何分好一塊無法變大的蛋糕？

乾隆三十一年（1766年），并不是一個特別的年份。農歷三月初八，本是皇儲不二之選但患骨結核多月的皇五子永琪離世，謚號和他皇父三十三年后一樣被定為“純”。就在不久前，托馬斯·羅伯特·馬爾薩斯在英格蘭出生，還很可能在滿月時被前來祝賀的讓·雅克·盧梭和大衛(wèi)·休謨親吻祝福過。

在《中國近世財政史研究》中，按照京都大學人文科學研究所所長巖井茂樹教授的估測，這一年清廷財政收支大致平衡。財政歲入約為4547萬兩白銀，其中“地丁”“耗羨”“漕米”等三項組成的土地稅占了法定正稅的七成以上，余下的大項包括鹽稅（574萬兩）、關稅（540萬兩）等穩(wěn)定財源，而附加稅、追加稅等正額以外的財政“陋規(guī)”“規(guī)費”總額難以把握，“外銷之生息、攤捐諸款尚不在內”（《清史稿·食貨志》）。

在3460萬兩的正額支出中，滿漢兵餉1700余萬兩占了一半左右，余下是文職和武職官員的養(yǎng)廉銀各347萬兩和80萬兩，王公百官俸和外藩王公約100萬兩，內務府、工部、太常寺、光祿寺、理藩院祭祀、賓客備用銀56萬兩，等等，“而宗室年俸津貼、漕運旗丁諸費之無定額者，各省之外銷者尚不在其中”。總的來說，當年正額收支相抵后結余超過1000萬兩，而這也是清前中期財政收支的常態(tài)。

清朝法定正額部分的財政收入每一項都有“定額”的限制，靈活性極小。尤其是自入關后順治朝的“蠲免除正額外一切加派”、康熙朝的“滋生人丁，永不加賦”等政策已成為強化本朝合法性的“祖宗之法”。但由于對課稅土地的嚴格把關和關稅收入的增多，財政收入在在清初的17世紀中葉至18世紀中葉始終呈現增長趨勢。如順治九年（1653年）收入2438萬兩，結余638萬兩，乾隆五十六年（1791年）收入4359萬兩，結余1182萬兩，這也大致是清朝歲入和結余的最高值。

值得注意的是，到了19世紀前期的嘉慶、道光年間，財政歲入持續(xù)低于1791年最高值4359萬兩約300萬兩：嘉慶十七年（1812年）歲入4013萬兩，但結余只有479萬兩；到了太平天國運動前的道光二十九年（1849年），歲入和結余更是跌到3701萬兩和57萬兩。

巖井茂樹認為，雖然自己匡算的歲出是加總奏銷冊上的國庫支出項目，而不是全國財政支出的實際總和，但兩者反映的進入19世紀后的事實并不相悖：“收入減少，支出卻增大”。再考慮到清代中期的物價上漲現象，“從18世紀前半期開始大約100年間，銀的購買力貶值了2/3左右”，這意味著法定的、正規(guī)的、額度內的國家財政規(guī)模實際上大幅萎縮。而國庫支付給官僚的俸給、津貼、兵晌、物資采購經費、馬匹飼養(yǎng)費、衙役補貼等均采用固定價格，完全不根據物價變化相應調整。同一時期，人口增長超過了兩倍，即使官僚和兵員數量的正規(guī)擴編幅度極小，但從人口比例來推算的業(yè)務增加，必然導致各級政府機構的官吏差役數量和經費需求相應增加。

可以說，物價的長期大幅上漲和人口規(guī)模的擴大，必然引起各種摩擦，并倒逼正額外財政的擴大，以附加性、追加性課稅來彌補國家財政的實質性縮小，“進而隨著社會經濟的發(fā)展，擔負起了財政的自然膨脹的功效”。相應地，巖井茂樹發(fā)現，州縣的財政支出——“存留銀”遭到大幅削減，“攤捐”和“攤款”卻越來越多，地方財政的吃緊引起了附加性、追加性課稅增多，帶來社會各階層之間賦稅負擔的不均衡，還衍生出“饋送”“規(guī)禮”等官僚間的私人送禮的俗規(guī)。巖井茂樹斷言，缺乏彈性的財政體制是造成吏治廢弛的深層原因，“其結果是激化了社會利害沖突，擴大了不安定因素，放松了吏治管理，最終破壞了王朝的統治”。

中國近世財政史研究
作者：[日]巖井茂樹著
譯者：付勇
出版社：江蘇人民出版社
出版時間：2020-11

非正式、不完全、潛規(guī)則與制度外：“原額主義”與治亂循環(huán)

在帝國堂皇的財政體系中，存在兩種并行不悖、互相補充、缺一不可的事實制度和收支邏輯：法定的國家財政（正額財政），以及法定之外“地方上巧立名目的公開或私下籌得的不明收入”（正額外財政）。正規(guī)的國家財政分配給基層機構的經費，往往不足以支付地方各項開支，不得不由附加性、追加性課稅來解決，“‘中飽’‘規(guī)禮’陋規(guī)‘等形式的私下捐贈，成為從中央到地方的一大財源”。如果加上這部分法定的國家財政之外的收入，“那么支撐整個國家機構的財政循環(huán)規(guī)模，很可能遠遠地超出朝廷（中央政府）所掌控的財政的數倍”。

明代一條鞭法將原先的許多額外負擔歸入正額之內，之后編訂的《賦役全書》甚至對地方最下級官府的胥吏衙役的“工食銀”（即工資）、購買紙張蠟燭的經費等都有詳細規(guī)定，目的在于固定和削減源自各種徭役的地方經費，“杜絕地方政府利用徭役征收所具有的彈性，來獲取額外收人”，但是到了16世紀末，隨著軍事負擔的加重，財政極度緊張，一條鞭法以外的各種徭役名目再一次擴大。

后來，一直實行嚴格的中央集權的清朝正額財政制度，隨著太平天國運動帶來酌撥制度崩潰瓦解，以京餉與協餉為特征的攤派制逐漸呈現分權化傾向。“在這樣的歷史演變過程中，正額外財政與正額財政的關系若即若離，時而融合時而又有對抗”，實際上確立了以各省總督、巡撫控制的省級財政為中心的地方財政體系。

到了19世紀后半期，外銷經費已成為地方財政的核心和中央地方矛盾的主要議題之一，但外銷款項在當時仍未成為正式的、具有“名分”的財政制度，而且在省級財政的外銷款項之外，基層政府機構的經費仍然依靠各種附加稅和非法捐稅等“無名”（無正當名目的、非法性的）的形式，官員中飽私囊的狀況也一直存在。

可以說，雖然明清兩代分別實行現物財政和銀錢財政，但從財政結構和原則上說存在著共同特點，即“僵化的正額部分與柔軟的非正額部分的互補性”。甚至民國時期中央財政被架空、厘金制被廢除、附加稅成為縣財政原資、苛捐雜稅泛濫等等問題，也可以視為明清以來舊財政體系的延續(xù)。

“明代的徭役問題，清代的差徭、浮收問題以及民國時期的苛捐雜稅、兵差問題……別無二致，歸根到底是由財政結構引起的。”隨著開支不斷增加、財政日漸窘迫，各種曾被歸入正額之內的非正式、不完全、制度外和潛規(guī)則下的附加性負擔和追加性課稅，往往會以新的名目和形式借尸還魂，再次擴大，概莫能外。

那么，為何國家財政體系和收支制度存在如此的一體兩面？巖井茂樹為此引入了“原額主義”的概念，來描摹與經濟擴大不相對應的僵化的正額收入、隨著社會發(fā)展和國家機構活動的擴大而增大的財政需求、兩者之間的矛盾以及為了彌補這種矛盾而派生出的正額外財政體系的特性。

巖井茂樹認為，原額主義是在以兩稅法為主軸的財政體系中逐步確立起來的財政原則，并成為中國古代專制國家的財政和政治問題的特征之一。這種正額財政與正額外財政的復合式結構，并不意味著租稅收入和財政支出的一成不變，而是經常性財政收支被盡可能地控制在固定的范圍之內，這導致靠正規(guī)財政維持的政府活動受限，正規(guī)財政之外非法但靈活的財政措施卻得以施展，正額外財政的滋長最終也損害了社會穩(wěn)定和政治秩序。

無論是“一條鞭法”，還是“耗羨提解”使得附加稅“準正額化”，抑或是國民政府對厘金的廢除，集權管理、定額化預算化的政策與“財政結構的動態(tài)性格”之間的張力，使“地方經費的困窘”成為一種周期性反復出現的現象和“恪守核心部分的原額主義的必然結果”，并引起了附加性、追加性課稅的增大，引起了與稅役負擔相關聯的各種社會問題和政治問題。巖井茂樹由此慨嘆，歷朝歷代不斷地重復著“建立制度——興盛（墨守祖法）——矛盾顯露（改革）——動亂出現——王朝覆亡”的循環(huán)，“在歷史舞臺背后的社會經濟的因果關系中，原額主義的財政體系扮演了重要的角色”。

財政、仁政與善政：官僚體制的事與愿違

巖井茂樹將原額主義的形成歸因于兩點：一是古代中國人嚴重缺乏對人口增長的正確認識，僅僅關注其會帶來的物資緊張、物價上漲等負面結果，“卻認識不到它背后帶來的社會經濟增長、納稅能力的增大”，因此將維持原額視為“善政”，將增大原額視為“惡政”；二是原額主義能夠在當時的行政管理技術水平下滿足財政方面實行中央集權制的管理要求，以便中央設定一個固定不變的標準（即“額”），從“考成”“奏銷”“報銷”等角度監(jiān)督和檢查稅收的完成情況。

但巖井茂樹發(fā)現，這種主觀上的“善政”和中央集權式的管理，卻事與愿違地帶來了相反的結果：“在社會經濟向前發(fā)展的趨勢下，越是想維護‘善政’，‘惡政’（即正額外財政）就越是橫行；越是想堅持集權管理，集權體制下的正規(guī)財政就越發(fā)萎縮，就不得不默許正額外財政的泛濫”。在巖井茂樹看來，“惡政”橫行必然會增加社會不安定因素，帶來國家機構內部的法制力衰弱，“這兩者一定是相伴而生、同步發(fā)展，共同摧毀著專制國家的基礎”。清代在太平天國以后呈現的財政極端分權化（中央政府和戶部的財政管理失控）和吏治頹廢，便是絕佳例證。

馬爾薩斯在《人口原則》和《政治經濟學原理》中提出，從長遠來看，生產的增長和供養(yǎng)能力的增長難以與人口增長潛力保持同步，人口數量與供養(yǎng)能力之間必將出現巨大鴻溝。但是，人們往往忽略了他也曾強調的，“將人類與其他動物相區(qū)別的主要特性是人的生存能力，和具有大量增加生存手段的能力”，人口壓力可以反過來刺激生產增長。這就帶來另外一個問題：什么樣的經濟體制和社會結構，會束縛社會生產力和人口供養(yǎng)極限的提升？

人口在傳統農業(yè)經濟體系中是極其重要的生產要素，“康乾盛世”帶來了空前的人口爆炸式增長和巨大的人口壓力。然而，在封閉自足的體制和死守傳統的祖法下，小農經濟難以自然生發(fā)出更有效率的生產方式和社會模式，只能讓裱糊匠剜肉補瘡，疲于應對人地矛盾激化、生活水平下降、社會危機加劇、生存環(huán)境惡化等諸多危機和隱患。善政和仁政，似乎愈發(fā)艱難和遙遠。

宋濂等人在《元史》中繼承和總結了中國古代“量入為出”的平衡財政政策作為治國之要，提出“是以古之善治其國者，不能無取于民，亦未嘗過取于民，其大要在乎量入為出而已”。巖井茂樹指出，“均”“平”“公”等理念對國家而言，也許是很有局限性、只能在小范圍內實現的愿景，但是其背后“極大程度上是由官僚的良知、官場上的規(guī)則，以及整個社會的風氣習慣、傳統秩序等在左右著”，這是近代前期專制國家的類型和中國傳統國家堅固不變的結構。

遺憾的是，正額外財政以及附加性、追加性的征稅，在法律依據上是暖昧的。國家“力圖法制化、權威化的努力”，在財政上原額主義的矛盾面前不得不后退。官僚身份的有無和社會勢力的強弱，在實際的租稅征收和負擔分配上具有重要影響。而且半公半私性質的錢財饋送“使得私人利益和人際關系侵蝕著行政上的‘公’與‘法’的行為原則”，并直接帶來官僚機構制衡機制的失靈和內部監(jiān)督的缺位。

值得注意的是，對于古代中國何時形成較為完善的地方財政，學者之間是有爭議的。梁方仲、周伯棣、宮澤知之等人從中央高度集權財政體制的角度出發(fā)、或者借用現代地方財政的概念和標準，認為除了軍閥割據等極個別時期以外，中國古代從來沒有獨立的地方財政存在。巖井茂樹的觀點事實上也與此類似，即認為中國古代地方政府始終不具備獨立自主支配地方財賦的權力，對地方經費施行制度化管理，會留下地方經費隨時為中央掌控的風險。

“研究財政體系，是研究傳統中國政治體制的特性和結構的最好領域”。財政與社會諸層面之間的相互影響，是研究財政史的過程中必須要思考的重要問題。無論完善的古代地方財政是否存在，高度集權的制度設計與地方政府的額外加征、經費授受被默許，這二者長期共存形成的自發(fā)秩序，在其他論者的著述中早有提及。王業(yè)鍵強調法定稅收與法外稅費的分野，周雪光提出的“不完全財政”概念，吳思的“潛規(guī)則”話語體系，曾小萍將雍正朝的“耗羨歸公”評價為“中華帝國最后一次成功的改革嘗試”，倪玉平認為“即便沒有發(fā)生后來的太平天國起義，清代的財政體制也到了必須做全新調整的時候”，周健援引了梁啟超的“包征包解”來概括清代各級財政關系兼有“集中”和“分散”的管理模式，劉增合分析各種“行走在制度內外”的財政供餉模式嬗遞，和文凱強調在定額基礎上展開的財政運作功能失調，在此不再贅述。

相比之下，我更為認同周雪光的觀點，在歷史上重復出現的“雜稅叢生——并稅式改革——雜稅叢生”的循環(huán)波動，其實只是帝國大背景下“放權——收權——放權”周期性波動在稅收領域中的具體表現。空間跨度大、文化多元、發(fā)展不平衡等帝國的特有規(guī)模和制度路徑依賴，催生了“權威體制與有效治理”間的矛盾和困難，以及“委托與代理”“正式與非正式”“名與實”的共生并存、互為依賴、微妙平衡。

奧地利社會學家魯道夫·戈德沙伊德曾說過:“預算是一個國家賴以建立的基礎，是剝去所有意識形態(tài)宣揚后的骨架。”地方政府對預算外財政和預算外資源的自利追逐，以及基層為國家治理注入的種種富有多樣性、地方性、靈活性的努力，數百年上千年來都在野蠻而倔強地生長。日光之下，域內海外，并無新事。