（圖源：IC Photo）

沈潔/文

隨著2021年7月20日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》的出臺，一對夫妻可以生育三孩的政策明確。這表明人口大國的中國已經(jīng)步入“超低生育率”社會、人口發(fā)展進(jìn)入了從節(jié)制生育走向激勵生育的轉(zhuǎn)折時期。

與以往推行的節(jié)制生育政策相比，提高適齡人口生育意愿、緩解生育率繼續(xù)下滑的政策應(yīng)該更為困難，這將成為中國社會需要長期面對的課題。在亞洲地區(qū)，日本和韓國更早面對低生育率問題，雖然兩國都積極推進(jìn)“工作-育兒平衡”以及兒童津貼等社會政策，但在政策效果上顯現(xiàn)出一定的差異。

從生育率曲線看，日本2005年曾一度跌落至1.26，社會政策介入之后緩慢上升，2012年上升到1.42，之后又有所下降，2020年為1.34。2001年韓國的生育率跌落到1.30，雖然采取了強(qiáng)有力的政策介入，但之后一路滑坡，2020年降至0.84，成為世界各國中生育率最低國家。

影響生育率的因素復(fù)雜多變，需從本國政治經(jīng)濟(jì)以及文化積淀中尋找適合自己的有效良方。

世界各國的“低生育率”現(xiàn)象

從國際環(huán)境看，少子化問題已波及諸多國家，成為世界各國普遍關(guān)注的問題。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，從1950年開始，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的生育率已經(jīng)出現(xiàn)下降，但由于南非地區(qū)和北非以及西亞地區(qū)仍處在高生育率時期（1950-1955年期間，上述地區(qū)的生育率分別維持在6.51和6.57），由此保持了世界人口發(fā)展的總體平衡。發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)崛起之后，全球生育率出現(xiàn)快速滑坡，1985-1990年降至3.44，2015-2020年降至2.47，其中保持高生育率的南非2015-2020年也下降到4.72。據(jù)聯(lián)合國的中期預(yù)測，全球生育率在2045-2050年期間將下降為2.21，2070-2075年期間為2.05，低于2.1的人口更替水平。而在2095-2100年期間，預(yù)測該指數(shù)會下降到1.94。

在人口學(xué)界，“出生率下降”通常被定義為總和生育率在相當(dāng)長的時間內(nèi)低于維持人口所需的水平，即人口更替水平。更具體解釋“人口更替水平”，是指一個國家或某個區(qū)域在人口的出生與死亡達(dá)到某種相對平衡而產(chǎn)生的一個比率。

大約在1960年代，歐洲各個國家的生育率已經(jīng)普遍低于2.1。1987年，荷蘭人口學(xué)家馮德卡(Van DeKaa)和與比利時人口學(xué)家列思泰赫（R.Lesthaeghe）針對歐洲生育率普遍下降現(xiàn)象，提出“第二次人口轉(zhuǎn)型”理論，以生育率低于2.1人口更替水平作為轉(zhuǎn)型標(biāo)志，并認(rèn)為家庭形態(tài)以及價值觀體系的變化是引起“第二次人口轉(zhuǎn)型”的重要原因。特別提出了要關(guān)注女性就業(yè)率提高，以及“男主外女主內(nèi)”傳統(tǒng)分工模式不斷發(fā)生變化的事實。他們第一次將至今所忽略的婚姻和家庭行為納入政策視野，所提出的女性勞動以及性別、婚姻和家庭行為等重要命題吸引了學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界、政界的關(guān)注。

針對“第二次人口轉(zhuǎn)型”的命題，學(xué)界從各個領(lǐng)域做了諸多探討。其中，20世紀(jì)90年代初期，性別福利國家學(xué)派的研究成果和研究方法脫穎而出。其代表性學(xué)者艾倫·西亞洛夫(Alan Siaroff)的“女性勞動保護(hù)”與“家庭福利水平”理論以及南希·弗雷澤(Nancy Fraser)提出的社會成員共同承擔(dān)家務(wù)勞動政策理論等，為具體衡量實現(xiàn)“工作-育兒平衡”提供了政策工具和評價尺度，同時也為緩解低生育率問題提供了思路。

艾倫·西亞洛夫從性別政策學(xué)理論視角以“女性勞動環(huán)境”與“家庭福利水平”兩個評價指標(biāo)體系，對經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，歸納出福利國家四分法的理論框架。

她認(rèn)為，第一種類型是“社會民主主義福利國家”，其特點是育兒養(yǎng)老等家務(wù)勞動公共化程度、女性就業(yè)率、男女性別平等指標(biāo)水平都處在較高的位置，包括丹麥、芬蘭、挪威、瑞典等國家；第二種類型是“新自由主義福利國家”，特點是家務(wù)勞動公共化程度低、家務(wù)勞動主要依靠市場和家庭、女性就業(yè)率低、男女性別平等指標(biāo)水平相對較低，包括美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家；第三種類型是“基督教民主主義福利國家”，特點是家庭福利雖然充實，但由于受宗教文化制約，家庭福利并沒有起到提高女性就業(yè)率的政策效果，包括奧地利、法國、德國等國家；第四種類型是“女性動員后發(fā)福利國家”，國家對家庭福利支持力度弱，家務(wù)勞動公共化程度低，勞動力市場排斥女性，男女性別平等指標(biāo)水平低，包括希臘、愛爾蘭、日本、瑞士等國家。

南希·弗雷澤則從政治學(xué)及性別學(xué)視角，對“男主外女主內(nèi)”性別分工的社會規(guī)范(male breadwinner)進(jìn)行了尖銳批判，同時提出取代性別分工模式的三種政策思路：第一，從“男性掙錢養(yǎng)家”轉(zhuǎn)換到夫婦共同勞動、共同獲取報酬政策模式(universal breadwinner model)。女性參與社會經(jīng)濟(jì)活動、與男性同工同酬是獲得市民權(quán)、爭取實現(xiàn)性別平等的重要環(huán)節(jié)，對女性的雇傭保障是解決女性貧困和防止對女性進(jìn)行壓榨的最有效手段；第二，對承擔(dān)家務(wù)勞動者給予公平的價格評價和報酬支付，即對等性政策模式(care giver parity model)。為了防止女性陷入無酬勞動陷阱，需要對承擔(dān)家務(wù)勞動者給予正當(dāng)?shù)脑u價及支付同等的報酬。

社會保障應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)生育、護(hù)理休假期間的工資以及免除繳納社會保險費義務(wù)；第三，從女性單獨承擔(dān)家務(wù)勞動轉(zhuǎn)換到社會成員共同承擔(dān)家務(wù)勞動政策模式 (universal caregiver model)。男性積極參與家務(wù)勞動，實現(xiàn)男女平等支配自由時間是體現(xiàn)性別平等的重要環(huán)節(jié)。“工作-育兒平衡”理論被具體推行于北歐等國家的社會政策當(dāng)中，學(xué)界認(rèn)為，北歐諸國的生育率穩(wěn)定在1.8-1.5前后的水準(zhǔn)，與其推行“工作-育兒平衡”政策有直接關(guān)聯(lián)。

東亞地區(qū)的“超少子化”危機(jī)

繼歐洲低生育率旋風(fēng)之后，在亞洲地區(qū)，日本是第一個遭遇生育率下降的國家。

據(jù)日本厚生勞動省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1940年代中期日本戰(zhàn)敗投降到1970年代中期，曾出現(xiàn)過兩次嬰兒潮，第一次是在1947-1949年，其背景是分布在亞洲各個戰(zhàn)場的男性回歸家園，日本從常年的戰(zhàn)時生活轉(zhuǎn)入平和狀態(tài)，激勵了家庭的生育愿望。1949年新生兒人數(shù)為2696638人，創(chuàng)下日本最高出生人數(shù)紀(jì)錄，出生率為4.5。第二次嬰兒潮在1971-1974年期間，生育率維持在2.14前后。

第二次嬰兒潮之后生育率出現(xiàn)快速下降趨勢，進(jìn)入1980年代末期，下降趨勢進(jìn)一步加速，1989年下降到1.57，1990年降至1.54，1991年1.53，1992年1.50，接近人口失衡警戒線。生育率以驚人的速度滑坡，給日本社會帶來極大的沖擊。為了引以為戒，媒體曾掀起一場生育率“1.57沖擊”大討論。熱衷于優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對生育率波動采取靜觀姿態(tài)的政府，在社會輿論和人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡面前，開始有了危機(jī)感，逐漸推行擴(kuò)大對家庭和育兒領(lǐng)域的社會保障支出政策，積極推進(jìn)激勵適齡女性生育的社會政策。

受“1.57沖擊”的影響，1992年日本政府發(fā)布以“低生育率社會：其影響和應(yīng)對措施”為題的《國民生活白皮書》，文檔中首次出現(xiàn)“少子化”政策概念。少子化，意指出生率下降以及隨之而來的家庭和社會中兒童數(shù)量減少，政府試圖用這一概念向日本社會提出警世。其實日語“少子”原本的意思是指家中最小的孩子，它的日語諧音是“祥子”，所以有的家庭將家中最小的孩子取名為祥子，表示老來得子的喜悅之情或吉祥之意。政府的這份關(guān)于“少子化”的闡述和具有挑戰(zhàn)性的政策文檔中，隱含了對“少子”語義美好意境的追憶，但主要目的是向社會表達(dá)對少子化問題的危機(jī)感。此后，政策文檔中又相繼出現(xiàn)了“少子老齡化社會”概念，其含義是在相當(dāng)長的時間內(nèi)，生育率低于維持人口所需的人口更替水平，進(jìn)入了兒童人口數(shù)量低于65歲及以上老年人口的社會形態(tài)。

源于日語的“少子化”以及“少子老齡化”概念，已經(jīng)成為表述東亞人口發(fā)展特征的政策術(shù)語。所謂東亞地區(qū)的特征，是指發(fā)源于歐洲的低生育率旋風(fēng)自從登陸日本之后，逐漸波及東亞各個區(qū)域，并呈現(xiàn)出下降速度快、幅度大、超低值等特點，顯現(xiàn)了比歐洲更為劇烈的陣痛。比如韓國，1970年代初生育率水平高過4.5，進(jìn)入1990年代末生育率急轉(zhuǎn)而下降至1.5，2003年再次降至1.3，韓國的生育率下降速度之快，是任何一個國家未曾經(jīng)歷過的。按照全球指數(shù)分析，東亞三國的生育率近年都位居一個非常低的水平。2020年東亞三國的生育率再次下降，尤其是韓國和中國刷新了最低記錄。

東亞走向少子化的進(jìn)程中，表現(xiàn)了與歐洲不盡相同的側(cè)面。即使在中日韓三國之間，也表現(xiàn)了政策路徑和生育率變動之間的差異性。學(xué)者分析日本和韓國之間在生育率變動上的差距和原因時提出，韓國在1960-1980年期間曾經(jīng)推行過溫和的節(jié)制生育政策，在短短的時間內(nèi)，使節(jié)制生育政策過渡到激勵生育政策上來，在政策操作上遇到種種難題，因此在政策轉(zhuǎn)型上，花費了比日本更多的時間，失去了以“工作-育兒平衡”政策調(diào)整的最佳機(jī)遇。中國當(dāng)前面臨生育率下降的挑戰(zhàn)，與日本和韓國當(dāng)初面臨的少子化沖擊多有相似之處，日本和韓國的教訓(xùn)或可引以為戒。

如何走出“超低生育率”困境

生育率長期低于更替水平和老齡化程度的不斷加劇，使日本不僅面臨著人口負(fù)增長的危機(jī)，更面對著勞動力短缺的困局。打破困境，走出超低生育率陰影，是日本經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展的唯一選擇。

在日本有一種說法，“生育率下降是女性對性別不公平的無言抗議”。眾所周知，在每年公布的“全球性別差距報告”中，日本往往是被排列在100多個國家中的下位。日本女性的教育水準(zhǔn)和健康衛(wèi)生水準(zhǔn)雖然處在優(yōu)勢，但是在經(jīng)濟(jì)地位和政治參與指標(biāo)上處于劣勢。近年來，日本女性勞動就業(yè)率呈逐漸上升趨勢，但并沒有出現(xiàn)類似性別平等指數(shù)較高的挪威、新西蘭和瑞典等國那種女性就業(yè)率提高帶動了生育率提高的局面。

日本學(xué)者分析，日本女性承擔(dān)的雙重責(zé)任和雙重的評價標(biāo)準(zhǔn)是使女性對生育望而卻步的主要原因。首先是負(fù)責(zé)家務(wù)、照料孩子是女性職責(zé)的觀念和社會規(guī)范依然根深蒂固，就業(yè)女性既要與男性一樣全身投入工作，又要承擔(dān)家務(wù)和照料孩子，難以平衡育兒和職業(yè)雙重角色。其次，日本勞動力市場缺乏靈活性，結(jié)婚生育中斷職業(yè)的女性，在重新進(jìn)入勞動力市場時難以獲得較好的待遇和職務(wù)。在職場上，對女性的懷孕、生育和養(yǎng)育，往往是一種負(fù)面評價，常常會影響女性職業(yè)提升或使其面對失去工作的危機(jī)。

如何才能走出“超低生育率”困境呢？面對不斷深化的少子老齡化社會，日本社會各界一致認(rèn)同推動“工作-育兒平衡”，擴(kuò)大育兒公共服務(wù)是走出困境的必由之路。這項政策是不分男女性別，尊重每一個人在“工作-育兒平衡”選擇上的個人主體性；并要對個人的選擇和實現(xiàn)其目標(biāo)，提供生活保障和公共服務(wù)的制度安排。

根據(jù)歐洲主要國家所推行的相關(guān)政策經(jīng)驗，“工作-育兒平衡”社會政策實踐大致分為三種形式：

第一種形式是“持續(xù)性就業(yè)＋家庭照護(hù)公共化”，比如北歐國家的瑞典和芬蘭等。為了解決女性勞動力市場參與和生育率下降、工作與家庭生活矛盾日益突出的問題，公共政策強(qiáng)化了對“私”領(lǐng)域家務(wù)勞動的干預(yù)，在育兒、養(yǎng)老等生活照護(hù)方面，提供全方位的公共服務(wù)，緩和了工作和家庭生活之間的矛盾，維持了較高的女性勞動參與率。

第二種形式是“彈性就業(yè)＋家務(wù)勞動共同分擔(dān)”，以荷蘭和英國為代表。彈性就業(yè)政策體現(xiàn)在為就業(yè)者設(shè)計多樣的勞動方式，比如六小時工作制，每周3個工作日或者以定量工作方式計算工薪等，不拘泥于勞動場所、勞動方式，夫婦可以根據(jù)家庭需求和經(jīng)濟(jì)狀況，選擇工作方式。家務(wù)勞動共同負(fù)擔(dān)不單單指夫婦之間，包括親友、社區(qū)、企業(yè)等通過互助方式共同分擔(dān)。

第三種形式是“間斷性就業(yè)＋家務(wù)勞動經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，具有代表性的國家是法國和德國。在認(rèn)知上是將家務(wù)勞動視為職業(yè)勞動的一種形式，國家和社會基于等價原則，對承擔(dān)家庭照護(hù)者給予一定的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償。德國護(hù)理制度中設(shè)計對家庭照護(hù)者支付護(hù)理報酬，即是家務(wù)勞動經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的具體體現(xiàn)。從第三種政策實踐的經(jīng)驗看，選擇間斷性就業(yè)的幾乎都是女性，出現(xiàn)了將女性再次推回家庭領(lǐng)域的現(xiàn)象，因此這種政策被認(rèn)為有強(qiáng)化“男主外女主內(nèi)”性別分工傾向。

根據(jù)近年來日本調(diào)整勞動政策和家庭政策的走向，可以看到正在朝著“彈性就業(yè)＋家務(wù)勞動共同分擔(dān)”的政策形式傾斜。日本政界和學(xué)界認(rèn)為，這一方式具有中立性且有包容性，不僅可以提高女性在勞動市場的參與率，也使家庭照顧者獲得了更多的自主權(quán)和選擇空間，同時也可期待在加強(qiáng)社會之間的互助協(xié)作上有一定的政策效果。

日本對“工作-育兒平衡”政策的探索

近年來，日本加快了推進(jìn)“工作-育兒平衡”政策的力度，改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，增加公共型家庭服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，減輕由家庭提供“無酬照料勞動”的負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)女性參與勞動力市場。

具體從三個方面進(jìn)行改革：

首先是增加幼兒園、托兒所數(shù)量，讓所有想進(jìn)幼兒保育機(jī)構(gòu)的家庭都能得以實現(xiàn)。2015年以后，在擴(kuò)大常規(guī)幼兒保育機(jī)構(gòu)數(shù)量之外，積極推廣就近入托的社區(qū)型幼兒設(shè)施；

其次，增加學(xué)齡前兒童財政支出，減輕育兒家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從近期的財政投入狀況看，2015年度與2014年度相比增加了11.1％，2016年比2015年度增長了12.1％。2019年10月起，有3-5歲兒童的原則上所有家庭以及有0-2歲幼兒的免除居民稅低收入家庭，在政府認(rèn)證的保育園、兒童園和幼兒園入園可以免除費用。今后，政府對學(xué)齡前兒童財政投入會進(jìn)一步擴(kuò)大。

最后一個方面是老年人照料社會化。2000年實施護(hù)理保險制度，對需要照護(hù)的老人和家庭提供公共護(hù)理服務(wù)，個人負(fù)擔(dān)10％-20％，其余由護(hù)理保險制度負(fù)擔(dān)。家庭服務(wù)公共化，使很多家庭在從事帶薪工作的同時能夠照護(hù)孩子和老年人，獲得良好的政策效果。但是，政府對家庭領(lǐng)域的哪些部分介入，介入到何種程度等問題尚有爭議，還面臨著諸多政策課題。

第二，圍繞著實現(xiàn)“工作-育兒平衡”政策目標(biāo)，改革勞動方式。

首先是改革休假制度。2017年對《育兒·照護(hù)休假法》進(jìn)行改正，目的是提高利用育兒和護(hù)理休假率。在育兒休假政策上，男性的使用率一直在徘徊在6％以下，為促進(jìn)男性積極參與家庭兒童照護(hù)，各級地方政府設(shè)置咨詢窗口并開辦各種類型的講習(xí)班。女性利用育兒休假率近年來一直維持在80％以上。但是，長期以來，由于生產(chǎn)和育兒離職的女性比例一直居高不下。為了改變現(xiàn)狀，法律調(diào)整重點，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定企業(yè)以及上司不得以任何理由阻止員工利用照護(hù)休假制度，并責(zé)成企業(yè)制定休假復(fù)歸計劃，保證休假復(fù)歸者不會因休假而失去原來的職務(wù)和待遇。同時規(guī)定免除育兒期間需要繳納的社會保險費用，免除繳納期間可計算為繳納年限。因育兒以及護(hù)理老人休假者，可根據(jù)法律規(guī)定通過個人申請從政府掌管的雇傭保險獲取休假津貼。

其次，引入彈性工作制，推行雇傭方式多樣化、工作時間多樣化、工作場所多樣化的彈性工作制。法規(guī)規(guī)定了授予對有育兒或者老年人照護(hù)需求者申請彈性工作制的權(quán)利，職工可以根據(jù)家庭生活需求，自己決定勞動方式、勞動場所和勞動時間，雇主和被雇傭者通過簽訂勞動契約方式，計算勞動時間和勞動報酬。為了確保真正實現(xiàn)政策目標(biāo)，近年來相繼出臺了一系列有關(guān)法規(guī)：2015年9月頒布《活躍女性職業(yè)生活促進(jìn)法》，2016年《勞動方式改革》大綱，2019年2月頒布實施《勞動方式改革關(guān)連法》。

2010年以后積極推進(jìn)的政策改革，對緩解低生育率現(xiàn)象起到了一定效果。2005年生育率一度降至1.26，2012年以后出現(xiàn)顯著回升，一直到2018年一直維持在1.40以上的水平，2015年曾一度上升到1.45。以實現(xiàn)“工作-育兒平衡”為目標(biāo)的政策改革正在逐步滲透于各個領(lǐng)域，并逐漸形成一種新的社會文化，而新的社會文化又在影響年輕群體的生育意愿。

女性在生育意愿和生育行為問題上具有較強(qiáng)的主體性，創(chuàng)造一個既能讓女性安心生育養(yǎng)育又能兼顧工作，繼續(xù)職業(yè)生涯的社會制度和社會環(huán)境，應(yīng)該是緩解低生育率困境的一個良策。但是，長期以來，我們在制定社會政策過程中，往往將上述問題作為家庭私人領(lǐng)域來定位，忽視了對其政策的支持。將“工作-育兒平衡”視角嵌入政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，從尊重女性主體性思路出發(fā)，應(yīng)該成為各國尋找緩解低生育率問題的新途徑。

（作者系日本女子大學(xué)社會福利學(xué)系教授）