龐溟/文

求同于異：現(xiàn)代財(cái)政國家演化中的歷史非決定論

作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，現(xiàn)代財(cái)政國家是如何形成的？在這個(gè)演化過程中，對(duì)內(nèi)治理與對(duì)外戰(zhàn)爭、市場經(jīng)濟(jì)與金融資本發(fā)展、國家治理與權(quán)力正當(dāng)性等多對(duì)關(guān)系，如何在危機(jī)沖擊下呈現(xiàn)出歷史進(jìn)程的多種可能與多重路徑？當(dāng)社會(huì)科學(xué)家談?wù)撝T如事件性、偶然性、因果過程追蹤等問題時(shí)，可以忽視與事件歷史進(jìn)程相關(guān)的種種歷史細(xì)節(jié)嗎？理論應(yīng)當(dāng)如何對(duì)種種“可能但卻沒有發(fā)生的歷史”即“反事實(shí)”進(jìn)行分析與討論？

為了回答這一連串相互勾連的問題，香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部副教授和文凱在《通向現(xiàn)代財(cái)政國家的路徑》一書中，選擇了1642年至1752年的英國以及1868年至1895年的日本的制度發(fā)展案例來和1851年至1911年的清朝進(jìn)行比較歷史分析，以期探究和解釋在中國未能建立起現(xiàn)代財(cái)政國家的原因，從而幫助理解發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟(jì)體應(yīng)如何建立有效的稅收制度和國家財(cái)政體系。

社會(huì)科學(xué)在進(jìn)行比較研究時(shí)，往往通過精心選擇案例來開展橫向與縱向比較，深入闡釋和確定諸多歷史事實(shí)和社會(huì)現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，從而尋找和識(shí)別出黑格爾所說的“異中之同和同中之異”。但是歷史的發(fā)展往往難以簡單地劃分和識(shí)別出一因一果、多因一果抑或多因多果，甚至在不同結(jié)構(gòu)、功能、制度、路徑和時(shí)間性下存在同因異果、同果異因的現(xiàn)象。因此，在小樣本個(gè)案研究中，案例的選擇過程需要理論和經(jīng)驗(yàn)規(guī)則支持，下大力氣排除偽相關(guān)因素干擾，同時(shí)要避免把最后觀察到的結(jié)果作為必然、忽略歷史過程中其他可能性的“選擇偏差”（selection bias）謬誤。

可以說，和文凱選擇這三個(gè)制度變革案例，自有其縝密考慮：從初始條件上說，這三個(gè)國家在商業(yè)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張、覆蓋全國的金融網(wǎng)絡(luò)等方面有諸多相似；從變化誘因上說，由于既有的分散型財(cái)政制度不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的巨大變化，“無法為國家提供足夠的收入來維持國內(nèi)秩序和應(yīng)對(duì)來自國外的威脅”；從危機(jī)應(yīng)對(duì)上說，各國當(dāng)政者都積極尋求解決財(cái)政壓力的新途徑和新辦法，都嘗試了短期借款、征收國內(nèi)消費(fèi)稅和關(guān)稅、發(fā)行包括紙幣在內(nèi)的國家信用工具等政策選項(xiàng)，且最終都讓間接稅成為國家財(cái)政收入的支柱。

“我們?nèi)绾尾拍苷业揭环N具備時(shí)間性的因果機(jī)制，既能面對(duì)不確定性的制度創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的多種可能性結(jié)果，又能解釋在過程結(jié)束時(shí)某一具體新制度的出現(xiàn)和鞏固？”正是因?yàn)閳?jiān)持社會(huì)科學(xué)的歷史視角、因果性、路徑依賴與歷史非決定論，同時(shí)在國家形成與財(cái)政制度的關(guān)系上做出了一定的理論貢獻(xiàn)，《通向現(xiàn)代財(cái)政國家的路徑》才在2014年獲得美國社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)頒發(fā)的比較與歷史社會(huì)學(xué)的巴靈頓·摩爾最佳著作獎(jiǎng)。

通向現(xiàn)代財(cái)政國家的路徑：英國、日本和中國
和文凱 / 著
汪精玲 / 譯
香港中文大學(xué)出版社
2020年3月

殫力竭財(cái)：國家治理、權(quán)力正當(dāng)性與財(cái)政緊平衡

《漢書·食貨志》說：“財(cái)者，帝王之所以聚人守位，奉天順德，治國安民之本也。”在和文凱看來，國家能力與國家權(quán)力正當(dāng)性關(guān)系密切，具有對(duì)內(nèi)治理和對(duì)外戰(zhàn)爭兩個(gè)不同維度，但二者對(duì)財(cái)政制度運(yùn)作和財(cái)政動(dòng)員能力的要求高低不同。

早期現(xiàn)代時(shí)期的國家能力主要體現(xiàn)在國內(nèi)治理。清朝傳統(tǒng)的財(cái)政體制屬于典型的中央集權(quán)制度，采取定額制管理政府收支，以地丁為主要稅種并輔以鹽課、關(guān)稅等其他稅種，長期遵循“量入為出”原則與，每年的收支項(xiàng)目大體固定，收支相抵，所剩無幾，因此收支缺乏彈性，基本上處于“緊平衡”狀態(tài)。中央在正式稅收中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，一統(tǒng)財(cái)政收支予奪大權(quán)，上收財(cái)權(quán)并下放事權(quán)，地方財(cái)政能支配的財(cái)源十分有限，且地方收入支出受到奏銷制度的嚴(yán)格約束。

清代早期的國家權(quán)力正當(dāng)性，主要通過收入端“輕徭薄賦”的財(cái)政理想和支出端對(duì)公共工程和賑濟(jì)饑荒的支持體現(xiàn)出來。在財(cái)政實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，地方政府采取挪移虧空、苛捐雜稅、陋規(guī)陳習(xí)、額外借項(xiàng)、立目攫索等靈活方式，減輕了僵化的中央集權(quán)財(cái)政管理制度的負(fù)面影響，部分抵消了戶部指撥地方政府支出經(jīng)費(fèi)與財(cái)政運(yùn)作之間的張力，確保了在跨地區(qū)大型公共物品提供方面較強(qiáng)的直接國家能力和依靠動(dòng)員地方社會(huì)參與國內(nèi)治理的間接國家能力。

“具體的收入款項(xiàng)直接用于特定的經(jīng)費(fèi)目的地，而不需要先轉(zhuǎn)交給中央政府”，這種被和文凱稱為“分散性財(cái)政”的狀態(tài)，從實(shí)質(zhì)上說，就是“國家出入有經(jīng)，用度有制” 的剛性收支原則不允許因事設(shè)費(fèi)，中央和地方許多經(jīng)常性開支、經(jīng)常性用度都被經(jīng)制排除在財(cái)政支出范圍和額度之外，從而只能謀求財(cái)政外其他途徑來解決、滿足、覆蓋實(shí)際支出缺口。可以說，和文凱這一觀點(diǎn)，與何平、黃仁宇、瞿同祖、王業(yè)鍵、曾小萍、李懷印、巖井茂樹等諸學(xué)者運(yùn)用的“不完全財(cái)政”、“不穩(wěn)定財(cái)政”、“ 非正式經(jīng)費(fèi)體系”、“低度均衡”、“原額主義”等分析思路一脈相承。不過，也不能忽視申學(xué)鋒等人所指出的落后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民貧困生活同樣是財(cái)政收支失衡的重要原因。

作為西方新財(cái)政史研究的領(lǐng)軍人物，理查德·邦尼教授在主編的《歐洲財(cái)政國家的興起：1200-1815年》中，曾將歐洲各國財(cái)政分為前現(xiàn)代的“王室財(cái)政”和現(xiàn)代財(cái)政意義上的“財(cái)政國家”。“王室財(cái)政”以及前財(cái)政國家時(shí)期歐洲各國財(cái)政的“貢賦國家”、“領(lǐng)地國家”、“賦稅國家”等細(xì)分類型，均屬于以土地、人口等最原始的生產(chǎn)資料及相應(yīng)的直接稅作為財(cái)政主要來源的“古典財(cái)政”范疇。

早期現(xiàn)代時(shí)期英國（1533-1640）的家產(chǎn)制國家（domain state）財(cái)政使王室缺乏足夠的經(jīng)常性收入，早期現(xiàn)代日本（1640-1858）近似聯(lián)邦制的治理層級(jí)讓幕府對(duì)大名領(lǐng)主管轄地區(qū)沒有征稅權(quán)，因此難以提供海港疏浚工程、河塘坍塌修復(fù)工程、修堤增加農(nóng)地等跨地區(qū)公共設(shè)施和跨領(lǐng)地公共物品。相比之下，早期清朝（1684-1820）的中央政府在跨地區(qū)財(cái)政動(dòng)員、提供大規(guī)模公共物品等方面的國家能力更強(qiáng)，但地方政府沒有足夠的經(jīng)費(fèi)滿足社會(huì)公共物品提供的需要，不得不需要民間社會(huì)共同參與地方性水利工程等公共事務(wù)的興建和維修。從這個(gè)意義上說，三個(gè)案例在早期現(xiàn)代時(shí)期的財(cái)政體制，雖然都以保護(hù)公共福祉、建立家長式國家權(quán)力正當(dāng)性為政治條件，但只不過是靜態(tài)不變、僵化脆弱、缺乏靈活彈性的“古典財(cái)政”而已。

移緩救急：路徑依賴、制度慣性與創(chuàng)新缺失

“發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)本身并不必然意味著國家財(cái)政制度的現(xiàn)代性”，和文凱認(rèn)為，與“古典財(cái)政”相比，現(xiàn)代財(cái)政國家具有“用集中征收的間接稅從市場調(diào)動(dòng)長期金融資源”的鮮明特征：以集中管理的征稅官僚制度為基礎(chǔ)，以集中征收的間接消費(fèi)稅為擔(dān)保，從民間金融市場募集長期貸款，極大地增強(qiáng)國家的財(cái)政動(dòng)員能力和資源利用效率，“大大增強(qiáng)了國家能力和自主性”。

1642年爆發(fā)的英國內(nèi)戰(zhàn)、1868年發(fā)生的明治維新以及1851年興起的太平天國起義，均帶來了既有制度的功能失調(diào)和結(jié)構(gòu)性的財(cái)政困難。只有在政府遇到嚴(yán)重的信用危機(jī)（credit crisis）時(shí)，一系列應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度變革才有可能最終孕育出現(xiàn)代財(cái)政國家，“但是，當(dāng)我們真的回到充滿不確定性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，透過歷史行動(dòng)者的眼睛向前看時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)自己處于具有多種可能性結(jié)果的情境中”。

和文凱強(qiáng)調(diào)，“通向現(xiàn)代財(cái)政國家并沒有一條單一線性的路徑”。工商經(jīng)濟(jì)發(fā)展、跨地區(qū)交通與金融匯兌網(wǎng)絡(luò)、便于統(tǒng)一征稅的稅源地理集中度、存在紙幣流通等各方面的特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均有可能形成約束或者助力，行動(dòng)主體的理性計(jì)算、制度設(shè)計(jì)、利益考量等諸多因素也有可能在歷史情境中展開其自有脈絡(luò)。事實(shí)上，“三個(gè)案例制度發(fā)展的最終結(jié)果和過程順序卻各不相同”。

當(dāng)遭遇信用危機(jī)時(shí)，原本過分依賴短期信貸的英日兩國，都有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去統(tǒng)一稅制、集中征稅，這進(jìn)一步增強(qiáng)了其發(fā)行長期債券的能力。英國在1642年內(nèi)戰(zhàn)之后轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃诙愂栈A(chǔ)上的傳統(tǒng)租稅國家，并在1680年至1760年間進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代財(cái)政國家，其政府債務(wù)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉姓魇盏拈g接稅所擔(dān)保的年息約為3%的永久債券，較好地保障了英國18世紀(jì)對(duì)外戰(zhàn)爭的巨額經(jīng)費(fèi)。在明治維新之后，日本政府債務(wù)的主體來自不兌換紙幣的大量發(fā)行；到了19世紀(jì)80年代后，日本政府可以集中征稅、發(fā)行長期國內(nèi)公債、通過新成立的日本銀行發(fā)行可兌換紙幣，也逐步建立了現(xiàn)代財(cái)政國家體制。

軍事需求同樣驅(qū)動(dòng)了清政府借款，但“與英國和日本形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，間接稅的增加和用匯兌來轉(zhuǎn)移政府稅收的制度變革在中國并沒有促使財(cái)政進(jìn)一步集中化管理”。鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府的稅收體系逐漸從依賴地丁錢糧轉(zhuǎn)為以厘金和關(guān)稅等間接稅為主，但缺乏集中規(guī)模生產(chǎn)的大宗消費(fèi)品供政府就產(chǎn)地征稅。這種中央管理下的分散型財(cái)政運(yùn)作，實(shí)質(zhì)上仍是傳統(tǒng)財(cái)政國家“古典財(cái)政”的延續(xù)。

根據(jù)《十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》作者彭澤益的研究，為鎮(zhèn)壓太平天國運(yùn)動(dòng)、捻軍起義及其他小規(guī)模起義，年收入僅4千萬兩白銀的清政府，從1851年至1868年的軍費(fèi)開銷總額高達(dá)3億兩白銀。為應(yīng)付困境，清朝統(tǒng)治者曾嘗試發(fā)行紙幣和鑄造貶值的銅錢鐵錢。但無知、無能、無責(zé)任感、信用下降的晚清政府，恰恰選擇了一個(gè)最不該首先進(jìn)行市場化的領(lǐng)域進(jìn)行了放權(quán)式改革，政府在發(fā)行貨幣彌補(bǔ)財(cái)政赤字和保持貨幣的可兌換性之間進(jìn)退維谷、陷于兩難境地，最終這次貨幣試驗(yàn)“以災(zāi)難性的失敗告終”，妨害了統(tǒng)一的信用貨幣體系的建立，由此導(dǎo)致政府對(duì)金融工具的失敗記憶和不信任心理，未能將信貸工具引入財(cái)政運(yùn)作以增加外債與發(fā)行長期國債。歸還公債與利息的任務(wù)被中央分解給各個(gè)地方政府，也嚴(yán)重?fù)p害了清政府的整體信用與舉債潛力。

在19世紀(jì)60年代至80年代，清政府4400萬兩白銀的短期貸款中約有77%用于軍事目的，這些借款大多是以關(guān)稅和厘金收入作為擔(dān)保，“清廷的權(quán)威足夠保證其能協(xié)調(diào)各省督撫和海關(guān)稅務(wù)司以確保按時(shí)償還外國借款”。但由于國家財(cái)政和民間金融的結(jié)合不足，加之捐輸、捐納、捐賑等等傳統(tǒng)的非正式收入與經(jīng)制外籌款渠道行之有效，清政府并未像日本明治政府那樣通過發(fā)行長期公債來從市場調(diào)動(dòng)金融資源，更多地只是由國家有限的財(cái)政盈余來支持各項(xiàng)建設(shè)、治理開支與軍事款項(xiàng)。

財(cái)政轉(zhuǎn)型的另一關(guān)鍵之處，在于中央與地方的博弈過程及結(jié)果。陳鋒在《中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)史論》中指出，清代前后期中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系大為不同：清代前期戶部能有效地實(shí)施控制，清代后期則體現(xiàn)為中央財(cái)政運(yùn)作失靈和財(cái)權(quán)下移。和文凱指出，鴉片戰(zhàn)爭前單一的中央集權(quán)財(cái)政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒投綋岬呢?cái)政分權(quán)制度，19世紀(jì)后期督撫的“移緩救急”成為支撐戶部指撥財(cái)政順利運(yùn)行的核心要素，這既使中央政府難以有效管理財(cái)政資金，又因?yàn)槟茉诙唐趦?nèi)應(yīng)付國內(nèi)治理和軍費(fèi)調(diào)集的緊急需要而形成了巨大的制度慣性，進(jìn)一步阻礙了晚清向現(xiàn)代財(cái)政國家制度的轉(zhuǎn)變。

成功也是失敗之母：“上下相維，內(nèi)外相制”的坍塌

“任何對(duì)十九世紀(jì)晚期中國國家能力的評(píng)價(jià)，都需要能夠同時(shí)解釋清政府在間接稅征收和短期貸款方面業(yè)已取得的成功，以及在財(cái)政集中管理和國家長期信貸發(fā)展方面的缺陷”。清政府在“古典財(cái)政”時(shí)期財(cái)政運(yùn)作堪稱成功，財(cái)政動(dòng)員能力可謂出色。但晚清政府在對(duì)外政策上的保守立場、對(duì)日本張揚(yáng)國權(quán)戰(zhàn)略的誤判和對(duì)提升海防緊迫性的認(rèn)識(shí)不足，使戶部指撥的分散型財(cái)政制度，僅能大致滿足國家治理的基本需要而未考慮到擴(kuò)軍備戰(zhàn)的需求；與此同時(shí)，不具備財(cái)經(jīng)知識(shí)、理財(cái)技能和數(shù)目字管理經(jīng)驗(yàn)的戶部主官，也增加了戶部政策制定的保守性。

事實(shí)上，地緣戰(zhàn)略的進(jìn)退與國家能力的強(qiáng)弱、財(cái)政體制的虛實(shí)之間也存在著雙向張力。美國德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校歷史系教授李懷印就曾闡述，恰恰是其特定的地緣格局和資源稟賦所孕育的低度均衡的財(cái)政體制，使清朝對(duì)18世紀(jì)晚期已經(jīng)浮現(xiàn)出來的人口壓力和19世紀(jì)40年代突發(fā)的地緣危機(jī)，缺乏制度上的準(zhǔn)備和有效的應(yīng)對(duì)；而清朝地緣戰(zhàn)略從被動(dòng)回應(yīng)到積極防御再到保守妥協(xié)的轉(zhuǎn)變，又反過來跟其財(cái)政構(gòu)造中“供需兩側(cè)均缺乏彈性和擴(kuò)張能力”的低度均衡機(jī)制及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的支撐力度緊密相關(guān)。

正如臺(tái)灣“中央研究院”歷史語言研究所研究員何漢威所述，晚清中央既無能力也無勇氣對(duì)稅制特別是田賦進(jìn)行整頓，各省只好采取鹽斤加價(jià)、濫鑄成色低下銀銅幣、課征酒稅和契稅以至對(duì)鴉片稽征稅收等阻力較小的方式來開辟稅源。和文凱也發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立省級(jí)財(cái)政的出現(xiàn)，并不代表以督撫為主導(dǎo)的地方政治勢(shì)力的興起，也不代表中央財(cái)政大權(quán)的旁落，“中央無法為各省制定符合實(shí)際支出的定額，以適應(yīng)地方不斷變化的開支需要……并導(dǎo)致了在定額基礎(chǔ)上展開的財(cái)政運(yùn)作功能失調(diào)。”

另一方面，李懷印也指出，無論各種新的資源汲取機(jī)制多么低效和不合理，中國的遼闊疆域、龐大人口和巨大經(jīng)濟(jì)體量，都使得短期內(nèi)可以動(dòng)員和抽取足夠的財(cái)源，來滿足中央和地方急劇擴(kuò)張的收支需求，這或許是官吏之福、清廷之幸，背后卻是民生之多艱、轉(zhuǎn)型之不幸。

成也蕭何，敗也蕭何，由于缺乏充分的改革動(dòng)力，晚清財(cái)政制度的巨大慣性和惰性，使得財(cái)政資源未能在制度變革的條件下充分發(fā)揮潛力，造成清代國家能力發(fā)展的重大缺陷。19世紀(jì)50年代至70年代的財(cái)政轉(zhuǎn)型，只是新瓶裝舊酒的改良主義，使清朝中央最終失去了地方各種正式和非正式財(cái)政資源，也失去了對(duì)漢族精英實(shí)力的控制。現(xiàn)代財(cái)政國家的興起代表了國家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一場“大變革”，轉(zhuǎn)型的成敗帶來國家能力的此消彼長、跌宕起伏，造成18世紀(jì)末中國和英國之間的“大分流”，以及19世紀(jì)末清朝的衰落和日本的迅速崛起，并最終導(dǎo)致清朝在列強(qiáng)爭霸的國際形勢(shì)下的覆滅。

暨南大學(xué)歷史學(xué)教授劉增合在分析各種“行走在制度內(nèi)外”的晚清戰(zhàn)時(shí)財(cái)政協(xié)濟(jì)供餉模式時(shí)，發(fā)現(xiàn)人、制度、環(huán)境、需求等多種因素彼此牽制、互相影響，導(dǎo)致清廷“以內(nèi)治外”與“內(nèi)外相維”的理想局面，往往只能是空談與奢望。舊制轉(zhuǎn)軌、新制萌生，相比之下，和文凱或許對(duì)理論構(gòu)建更感興趣，認(rèn)為對(duì)歷史因果性的事件分析“可以將個(gè)人的能動(dòng)性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及事件的偶然性，整合到一個(gè)自洽連貫的因果故事中”，從而解釋“新制度如何在充滿不確定性和互動(dòng)性的歷史過程中創(chuàng)建出來”。

值得注意的是，和文凱在努力避免歷史決定論羈絆的同時(shí)，還盡力超越市場絕對(duì)論的局限，他精準(zhǔn)地指出“一個(gè)充滿活力、擁有廣泛金融網(wǎng)絡(luò)和征收富有彈性間接稅收潛力的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”，只是建立現(xiàn)代財(cái)政國家制度的必要而非充分條件。由于國家主權(quán)的缺失、納稅人意識(shí)與代議機(jī)制的缺位、政府信用的缺乏以及有謙抑、有分寸、有敬畏、有邊界的政府功能的錯(cuò)配，晚清政府對(duì)財(cái)政秩序和市場主體未能給予公平公正的維護(hù)與保護(hù)，終究難逃財(cái)政崩潰、秩序解體、政權(quán)滅亡的周期性宿命，也向我們展示出黑格爾筆下“君主覆滅的一再重復(fù)”。