趙宏/文 5月31日，吉林省四平市疫情防控指揮部發(fā)通告稱(chēng)，該市將于6月2日開(kāi)展全域核酸檢測(cè)。為達(dá)到“應(yīng)檢盡檢、不落一人”的目標(biāo)，對(duì)無(wú)故不參加核酸檢測(cè)的人員，將采取一系列措施，其中之一是：“吉祥碼”附“黃碼”，限制出入小區(qū)和公共場(chǎng)所，補(bǔ)檢費(fèi)用自理并由公安部門(mén)進(jìn)行訓(xùn)誡，兩次以上未參加核酸檢測(cè)的，依法行政拘留10天，并處罰款500元，納入失信人員名單，在媒體上進(jìn)行公開(kāi)曝光。

這份通告大概是迄今針對(duì)不測(cè)核酸行為最嚴(yán)厲的處置，引發(fā)了極大的爭(zhēng)議。當(dāng)晚四平市即修改了通告內(nèi)容，取消了行政拘留、罰款、納入失信人員名單的懲戒，僅保留賦“黃碼”措施。對(duì)拒不參加核酸檢測(cè)且造成疫情傳播擴(kuò)散的，將依法依規(guī)處理。

四平市知錯(cuò)就改，值得肯定，其第一份通告在法律上的正當(dāng)性確實(shí)難獲支持。

《傳染病防治法》中并沒(méi)有關(guān)于對(duì)人群予以普遍強(qiáng)制性檢測(cè)的直接規(guī)定，涉及個(gè)人必須接受傳染病調(diào)查、檢驗(yàn)的條文僅為該法第12條，“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個(gè)人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況”。由此來(lái)看，接受調(diào)查檢驗(yàn)和樣本采集是個(gè)人在傳染病爆發(fā)流行時(shí)應(yīng)履行的協(xié)助配合義務(wù)，而核酸檢測(cè)也應(yīng)被視為疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的調(diào)查檢驗(yàn)手段。

即使個(gè)人負(fù)有協(xié)助配合義務(wù)，但不履行此義務(wù)就被行政拘留、罰款甚至是被納入失信人員名單就合法嗎？

在疫情防控過(guò)程中，很多地方政府對(duì)公民違反疫情防控規(guī)定的違法行為都會(huì)訴諸《治安管理處罰法》第50條第（一）項(xiàng)進(jìn)行處罰。依據(jù)該條，“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。

四平市疫情防控指揮部在第一份通告中規(guī)定拘留和罰款的法律依據(jù)也大抵在此。但將所有違反當(dāng)?shù)匾咔榉揽刂噶畹囊?guī)定都視作“據(jù)不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”，并附上罰款和拘留的懲戒，首先就是對(duì)此條的擴(kuò)張解釋和過(guò)度適用。

仔細(xì)審視此條會(huì)發(fā)現(xiàn)，“緊急狀態(tài)”和“決定命令依法發(fā)布”是適用此條進(jìn)行處罰的必要前提。且不論我國(guó)《憲法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)何為“緊急狀態(tài)”有明顯限定，僅從“依法發(fā)布的決定、命令”出發(fā)，上述適用前提也并不存在。在國(guó)家衛(wèi)建委2022年發(fā)布的《區(qū)域新型冠狀病毒核酸檢測(cè)組織實(shí)施指南（第三版）》中規(guī)定，“設(shè)區(qū)市聯(lián)邦聯(lián)控機(jī)制要根據(jù)流調(diào)溯源、密接人員推動(dòng)等情況，研判疫情傳播趨勢(shì)，第一時(shí)間科學(xué)劃定風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和區(qū)域核酸檢測(cè)范圍并動(dòng)態(tài)調(diào)整”，其在5月20日關(guān)于核酸檢測(cè)的回應(yīng)中也提及，“在發(fā)生聚集性疫情時(shí)，特別是風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源不明的情況下，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成劃定區(qū)域人口的核酸檢測(cè)”，而在尚未發(fā)生疫情的地區(qū)，“各地則是結(jié)合本地疫情防控需要，開(kāi)展常態(tài)化核酸檢測(cè)”。由此來(lái)看，四平市疫情防控指揮部強(qiáng)制推行全域核酸檢測(cè)的命令并無(wú)明確的上位法支持，既然其合法性本身存疑，那么對(duì)該指令的違反就不能不假思索地套用“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)下發(fā)布的決定和命令”。

除擴(kuò)張解釋《治安管理處罰法》外，四平市防控指揮部在通告中擅自決定對(duì)不測(cè)核酸的市民予以行政拘留和罰款等處罰，同樣違反了行政處罰設(shè)定中的法定原則。

為防止行政機(jī)關(guān)濫設(shè)處罰、濫施處罰，《行政處罰法》明確規(guī)定唯有法律、法規(guī)和規(guī)章才能設(shè)定行政處罰，而限制人身自由的處罰只能由法律來(lái)設(shè)定。僅憑效力等級(jí)僅僅是規(guī)范性文件的指令就對(duì)個(gè)人予以行政拘留顯然屬于懲戒和打擊的濫用。

此外，《行政處罰法》還明確規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，這一點(diǎn)也是比例原則的基本要求。

無(wú)故不測(cè)核酸可能會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法提前預(yù)判、精準(zhǔn)防控，但此類(lèi)行為的危害后果卻根本無(wú)法與明知自己罹患傳染病而拒絕治療、拒絕隔離的行為相提并論；政府對(duì)此類(lèi)行為通過(guò)健康碼彈窗或區(qū)別賦碼的方式予以提示就足以干預(yù)，根本無(wú)需借由行政拘留、罰款、納入失信懲戒名單甚至在媒體上曝光這些限制人身自由、剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利，甚至是毀損聲譽(yù)的方式予以懲戒。如此嚴(yán)苛的懲戒既貶損了個(gè)人的人格尊嚴(yán)，也在個(gè)人未履行配合義務(wù)的行為上不當(dāng)聯(lián)結(jié)了根本沒(méi)有法律依據(jù)的處置。

疫情防控期間，個(gè)人為公共防衛(wèi)的目的需積極配合政府的調(diào)查和檢驗(yàn)，但這并不意味著政府對(duì)個(gè)人未予配合的行為就可以隨意啟動(dòng)嚴(yán)苛的懲戒機(jī)制。簡(jiǎn)單粗暴的防控政策不僅于法無(wú)據(jù)，還會(huì)激發(fā)起市民的極大反感和抵觸，也無(wú)助于《傳染病防治法》所設(shè)定的“依靠科學(xué)、依靠群眾”的目的實(shí)現(xiàn)。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)教授）