馮俏彬 宋恒/文

作者按：中共中央政治局7月24日會(huì)議指出，“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。為此，我們組織編撰了一批國(guó)外地方政府如何化債的案例，供社會(huì)各方面參考借鑒。

橙縣（橘縣）位于美國(guó)加利福尼亞州（下文簡(jiǎn)稱加州）南部，是美國(guó)第五大人口縣，是迪斯尼樂(lè)園的故鄉(xiāng)，因盛產(chǎn)橙子而得名。1994年，橙縣是美國(guó)增長(zhǎng)最快、最富有的郡縣之一，擁有居民250萬(wàn)人，財(cái)政預(yù)算超過(guò)37億美元，提供工作崗位約18000個(gè)。1994年，橙縣陷入投資失敗、財(cái)政入不敷出、地方財(cái)政危機(jī)的狀態(tài)，于12月6日申請(qǐng)破產(chǎn)。

一、美國(guó)橙縣債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生背景

（一）財(cái)政投資失誤

主管縣財(cái)政和公共存款的官員（即司庫(kù)）是羅伯特·西特侖，他從1971年開始就擔(dān)任此職，已連任幾屆。他成立了聯(lián)合投資組織，該組織負(fù)責(zé)橙縣基金的投資，以及超過(guò)200個(gè)其他公共機(jī)構(gòu)的投資，這些機(jī)構(gòu)包括31個(gè)市、地區(qū)交通機(jī)構(gòu)、地方水務(wù)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生區(qū)以及其他許多小的地方機(jī)構(gòu)。他每年為縣財(cái)政創(chuàng)造的收入占縣財(cái)政支出的10%以上。1994年，年近古稀的他雄心勃勃地要把這一比例提高到35%。

他的投資思路是購(gòu)買中長(zhǎng)期政府債券。主要操作步驟如下：首先，他用100萬(wàn)美元購(gòu)買一個(gè)利息為6%的短期債券，將其作為抵押，再

向投資公司借同樣數(shù)目的錢，利息為5%，180天內(nèi)償還。然后用貸款購(gòu)買一種利率為7%的長(zhǎng)期債券，再用此長(zhǎng)期債券作為抵押，借入同等數(shù)目利息為5%的貸款，最后，再用貸款去購(gòu)買利率為7.5%的長(zhǎng)期債券，并用其抵押了另外一項(xiàng)180天的貸款。如此反復(fù)，通過(guò)這種“杠桿效應(yīng)”，他操縱著206億美元的債券，比他原來(lái)手頭的現(xiàn)金擴(kuò)大了三倍。他的投資策略為“借短買長(zhǎng)”，如果利率下降，就會(huì)有較大的收益；反之，將帶來(lái)巨大的損失。隨著融資成本提高，政府債券的利息根本難以覆蓋他的成本。因此，他購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)較高的金融衍生品，例如“反浮動(dòng)債券”。他的投資依賴于一個(gè)前提條件——銀行利息率越低，橙縣的收入越高。

不幸的是，從1994年的2月4日到11月15日，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)連續(xù)6次調(diào)高利率，利率由3.25%升至5.50%，更不幸的是，西特侖仍然認(rèn)為利息會(huì)降下去，繼續(xù)按照這一判斷進(jìn)行操作，而現(xiàn)實(shí)是利息率繼續(xù)上升。僅在2月到5月之間，該縣不得不支付了5.15億美元的現(xiàn)金以彌補(bǔ)其損失。此后利率進(jìn)一步增加，橙縣難以償還銀行貸款，銀行便開始出售橙縣政府抵押的債券，1994年12月6日橙縣申請(qǐng)破產(chǎn)，成為當(dāng)時(shí)美國(guó)歷史上最大的政府破產(chǎn)案。

（二）財(cái)政收入減少并受到嚴(yán)格約束

一是上級(jí)政府對(duì)橙縣的財(cái)政援助減少。1990年，加州第一次面臨數(shù)十億美元的預(yù)算收支缺口，州政府也難以拿出更多資金援助各縣。

1996—1997財(cái)年，加州對(duì)于各個(gè)縣的財(cái)政撥款從人均160美元到1897美元不等，全州的平均水平為233美元，而橙縣的排名倒數(shù)第三，人

均175美元。

二是上級(jí)政府對(duì)其汲取收入的能力進(jìn)行嚴(yán)格約束。主要有兩方面，一是加州對(duì)于縣財(cái)產(chǎn)稅、兩類銷售稅、汽車牌照費(fèi)和法庭審判津貼等5種類型一般收入進(jìn)行了控制，這抑制了橙縣的財(cái)政收入。二是加州政府的財(cái)政緊縮法案，抑制了其收入能力。主要內(nèi)容包括：（1）為財(cái)產(chǎn)稅的增長(zhǎng)設(shè)定了1%的上限和為財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的增長(zhǎng)設(shè)定了2%的上限；（2）凡是涉及到稅收方面的事宜，都要求由州立法機(jī)構(gòu)或地方選民三分之二比例以上投票通過(guò)。此提案對(duì)加州地方政府提高稅率設(shè)置了很大的門檻，到1996年，橙縣已經(jīng)18年沒(méi)有提高財(cái)產(chǎn)稅。同時(shí)，加州提高了房地產(chǎn)稅免征額到50000美元，使得橙縣未來(lái)的財(cái)政收入大幅下降。

（三）財(cái)政支出壓力倍增

橙縣在面臨財(cái)政收入窘境的同時(shí)，財(cái)政支出壓力也倍增，第一，州政府面臨較大收支缺口時(shí)將一些服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給各縣，這種責(zé)任轉(zhuǎn)移使得橙縣的情況更加惡化；第二，橙縣居民對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高，導(dǎo)致橙縣財(cái)政壓力越來(lái)越大。

二、橙縣應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的辦法——破產(chǎn)與財(cái)政重組

（一）成立專門的委員會(huì)處理債務(wù)問(wèn)題

1994年12月4日，西特侖辭去他干了24年的職務(wù)。隨后，西特侖被判處一年徒刑，并處罰金10萬(wàn)美元。1994年12月8日，橙縣監(jiān)事會(huì)任命州長(zhǎng)推薦的專家海茲去監(jiān)管聯(lián)合投資組織，為期90天。第一，橙縣政府監(jiān)事會(huì)還任命了一個(gè)三人組成的運(yùn)營(yíng)管理委員會(huì)，負(fù)

責(zé)與債權(quán)人談判，并為橙縣未來(lái)的預(yù)算制定進(jìn)行了規(guī)范的計(jì)劃，它的成立對(duì)于解決財(cái)政危機(jī)至關(guān)重要。第二，法院還任命了一個(gè)“橙縣投資參與者委員會(huì)”與橙縣政府關(guān)于債務(wù)償還方案進(jìn)行協(xié)商。第三，州要求縣監(jiān)事會(huì)成立一個(gè)縣財(cái)政主管監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)聯(lián)合投資組織進(jìn)行年度審計(jì)，并要求橙縣財(cái)政主管向監(jiān)事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)提供年度投資報(bào)告和季度財(cái)政報(bào)告，嚴(yán)肅了財(cái)政紀(jì)律。

（二）應(yīng)用破產(chǎn)程序處理債權(quán)債務(wù)

當(dāng)美國(guó)地方政府陷入債務(wù)危機(jī)后，根據(jù)《破產(chǎn)法》第九章可以申請(qǐng)破產(chǎn)。美國(guó)對(duì)地方政府破產(chǎn)的程序有嚴(yán)格的規(guī)范：一是須通過(guò)聯(lián)邦破產(chǎn)法院對(duì)其是否具備破產(chǎn)條件的審查；二是其債務(wù)調(diào)整計(jì)劃被聯(lián)邦破產(chǎn)法院予以確認(rèn)，地方政府才成功進(jìn)入破產(chǎn)程序。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦體制和預(yù)算硬約束的限制，債務(wù)危機(jī)引發(fā)的后果由地方政府自行承擔(dān)，聯(lián)邦政府原則上不參與危機(jī)救助，但州政府會(huì)協(xié)助地方政府進(jìn)行財(cái)政調(diào)整和債務(wù)重組。當(dāng)?shù)胤秸嫫飘a(chǎn)后，破產(chǎn)政府會(huì)采取一系列措施，如制訂破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃、進(jìn)行財(cái)政調(diào)整以及合理有序的債務(wù)重組，以期走出債務(wù)困境。

第一，自動(dòng)凍結(jié)。市政當(dāng)局申請(qǐng)破產(chǎn)程序的開端是自動(dòng)凍結(jié)和收益公債優(yōu)先，自動(dòng)凍結(jié)期間，債權(quán)人不能進(jìn)行進(jìn)一步的訴訟和對(duì)補(bǔ)償?shù)乃魅。@個(gè)保護(hù)政策給市政當(dāng)局爭(zhēng)取了處理財(cái)政危機(jī)和在無(wú)需處理債權(quán)人訴訟情況下進(jìn)行談判的時(shí)間。

第二，制定破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃。制定破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃有助于債務(wù)危機(jī)處置的有序進(jìn)行。一個(gè)嚴(yán)密的破產(chǎn)恢復(fù)計(jì)劃涉及財(cái)政收支、公務(wù)員管理、

法律賠償?shù)戎T多內(nèi)容，每一步都要經(jīng)債權(quán)人協(xié)商同意，并且通過(guò)嚴(yán)格的法律程序后才能投入實(shí)施。

第三，債務(wù)調(diào)整計(jì)劃。破產(chǎn)后的地方政府一般要在州政府的協(xié)助下，通過(guò)與債權(quán)人重新談判，將債務(wù)重組為更長(zhǎng)期的債權(quán)工具。州政府對(duì)地方政府的協(xié)助措施一般包括提供貸款、擔(dān)保或技術(shù)援助等。破產(chǎn)法案為市政債務(wù)人提供了重新融資和減少債務(wù)的辦法，并且還讓其免于繁重的合同義務(wù)。

為了解決債務(wù)問(wèn)題，橙縣于1994年12月提交了破產(chǎn)申請(qǐng)文件。依據(jù)美國(guó)的相關(guān)法律，破產(chǎn)申請(qǐng)文件的提交可獲得資產(chǎn)自動(dòng)凍結(jié)的保護(hù)，即不會(huì)組織債權(quán)人針對(duì)橙縣聯(lián)合投資組織的銀行機(jī)構(gòu)抵押品提起的法律訴訟，但是會(huì)凍結(jié)橙縣聯(lián)合投資組織基金、防止取款。在法院的同意下，從1994年12月15日到1995年1月20日之間，海茲出售了聯(lián)合投資組織存有的部分債券，以至于投資參與者能夠回籠其大部分投資，此項(xiàng)措施被認(rèn)為是解決財(cái)政危機(jī)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

破產(chǎn)兩周內(nèi)，法院在已凍結(jié)的資金中授權(quán)緊急解凍1.52億美元，以使一些參與投資的公共部門能夠發(fā)放工資。12月22日，法院批準(zhǔn)了一個(gè)由橙縣政府和投資參與者委員會(huì)之間達(dá)成的協(xié)議：如果投資者參與委員會(huì)不起訴橙縣政府，將在聯(lián)合投資組織中解除10億美元的凍結(jié)資金用以償還其投資。到1995年1月19日，投資參與者從聯(lián)合投資組織中得到了5.55億美元，阻止了債權(quán)人的法律訴訟，促進(jìn)了縣和下轄地方政府機(jī)構(gòu)的合作。在州的最后期限之前，橙縣政府提交了與各方達(dá)成一致的債務(wù)調(diào)整方案：（1）從橙縣交通局等部門挪用

資金償還債權(quán)人；（2）發(fā)行由市政債券承保人承保的8.8億美元的為期30年的債券，用于償債等需要。（3）1995年6月15日，橙縣售出了2.78億美元的第一批恢復(fù)債券；1996年6月5日，售出了將近9億美元的債券。

（三）減少財(cái)政支出

化解債務(wù)危機(jī)與申請(qǐng)破產(chǎn)期間，地方政府向公民提供的核心公共服務(wù)必須保持正常運(yùn)行。橙縣政府通過(guò)解聘雇員，撤銷空缺位置，變賣政府地產(chǎn)來(lái)保全核心社會(huì)服務(wù)供給。具體而言，第一，改組橙縣政府，解雇了部分公務(wù)人員，裁員12%，17000名公務(wù)人員被裁減了2000余人，此舉節(jié)省工資開支。同時(shí)大部分在職公務(wù)員的薪水都不同程度的遭到削減，而高收入的政府工作人員是主要的減薪對(duì)象，大大地降低了人員經(jīng)費(fèi)；第二，大批的裁員后留下不少閑置的辦公樓、公共圖書館以及公園等建筑物。橙縣政府對(duì)這些建筑物進(jìn)行拍賣，得到的收入超過(guò)1 億美元；第三，壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模，削減向民眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目，壓縮社會(huì)福利支出，嚴(yán)格控制資本性項(xiàng)目支出，降低投資性支出；第四，大幅度縮減開支，增加收入，減少對(duì)公園維護(hù)和垃圾清理等，關(guān)閉娛樂(lè)中心，出售政府名下的工廠，控制有關(guān)動(dòng)物的數(shù)量。

（四）通過(guò)法律手段維權(quán)

橙縣在財(cái)政重建過(guò)程中也拿起了法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)利，針對(duì)美林公司發(fā)起了涉案金額高達(dá)20億美元的訴訟，理由是其沒(méi)有妥當(dāng)?shù)亟忉屧摻鹑诠ぞ叩娘L(fēng)險(xiǎn)，這與聯(lián)合投資組織基金的用途明顯不一致。

經(jīng)過(guò)兩年半的審理，1998年6月裁定美林公司向橙縣償付4.17億美元，作為交換，橙縣撤除對(duì)它的其他指控，此后，美林公司返還了破產(chǎn)以來(lái)扣留聯(lián)合投資組織的2000萬(wàn)美元基金。其他投資公司也與橙縣達(dá)成了解決協(xié)議，如畢馬威公司1998年向橙縣支付了7500萬(wàn)美元，到1996年全部案件結(jié)束時(shí)，總計(jì)30個(gè)公司與橙縣達(dá)成和解協(xié)議，這些經(jīng)由法院達(dá)成的協(xié)議數(shù)額達(dá)到8.64億美元，隨后分配給聯(lián)合投資組織中將近200個(gè)市政機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法訴訟獲取資金為橙縣財(cái)政重建提供了重要的支持作用。

三、債務(wù)危機(jī)及處置對(duì)橙縣的影響

橙縣因債務(wù)危機(jī)而宣告破產(chǎn)是地方政府債務(wù)管理中的經(jīng)典案例，不僅在美國(guó)財(cái)政史上余音回響，也成為很多國(guó)家參考借鑒的“榜樣”。總體而言，其影響十分巨大。

就負(fù)面影響而言：有以下幾個(gè)方面：第一，這筆巨額債務(wù)使得橙縣無(wú)法進(jìn)行其他目的的任何融資，財(cái)政收入的固定數(shù)額被用來(lái)償還債務(wù)，使得橙縣的預(yù)算非常緊張，橙縣預(yù)算受到約束，加之投資于橙縣聯(lián)合投資組織的地方公共機(jī)構(gòu)有8.5億美元的資金短缺，最終導(dǎo)致橙縣和地方公共機(jī)構(gòu)投資人的嚴(yán)重預(yù)算削減，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)大多是公共服務(wù)的提供者，很多服務(wù)的使用費(fèi)提高，使得預(yù)算削減的影響不成比例的被窮人承擔(dān)。第二，律師訴訟費(fèi)用巨大。直接間除了債券投資損失約17億美元之外， 僅是橙縣律師和法律顧問(wèn)的開銷就為5000萬(wàn)美元。第三，聲譽(yù)下降。在橙縣破產(chǎn)之前，只有那些擁有較低債券評(píng)級(jí)的市政部門被要求進(jìn)行債券保險(xiǎn)，但是在破產(chǎn)之后 債券保險(xiǎn)具有

了普遍性。一方面， 這增加了借方的成本，另一方面，將這些成本分擔(dān)給了所有購(gòu)買債券保險(xiǎn)的購(gòu)買者。

“失之東隅，收之桑榆”。橙縣無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，通過(guò)破產(chǎn)重組將債務(wù)降低到了可以負(fù)擔(dān)的水平，進(jìn)而開啟了健康、穩(wěn)健的財(cái)政新道路。在申請(qǐng)破產(chǎn)的18個(gè)月內(nèi)，債權(quán)人的償還請(qǐng)求全部被滿足。18個(gè)月后，該縣就退出破產(chǎn)程序。僅僅在破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)峤粌赡旰螅摽h就獲準(zhǔn)進(jìn)入借貸市場(chǎng)。7年后該縣獲得AA即債券評(píng)級(jí)。如果沒(méi)有訴訟的自動(dòng)凍結(jié)以及在此期間暫停支付提供的財(cái)政援助，橙縣很難短期內(nèi)恢復(fù)正常的財(cái)政秩序。