經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 曾經(jīng)的“稅收天堂”霍爾果斯憑借稅收優(yōu)惠幾乎吸引了全國的影視公司落地，但在此后的稅收優(yōu)惠清理中，只保留了“五免五減半”政策，逐漸回歸常態(tài)。如今，一輪新的稅收優(yōu)惠政策清理正在全國展開。

一位地方招商局負(fù)責(zé)人表示，目前涉稅的招商引資政策都已實(shí)質(zhì)性暫停，不再承諾新的獎(jiǎng)補(bǔ)措施，即使是以往已經(jīng)承諾的措施，也暫停實(shí)施。“一事一議，獎(jiǎng)補(bǔ)政策既不說不執(zhí)行，也不說執(zhí)行”。

涉企獎(jiǎng)補(bǔ)資金是指政府給予涉及企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，大部分獎(jiǎng)補(bǔ)資金來自地方政府的本級(jí)稅收收入，獎(jiǎng)補(bǔ)額度與企業(yè)繳納稅收額度掛鉤。對地方政府而言，獎(jiǎng)補(bǔ)資金是招商引資的重要手段。上述招商局負(fù)責(zé)人表示，幾乎所有的招商引資優(yōu)惠政策都與財(cái)稅相關(guān)，早些年是“稅收返還”，近些年則以獎(jiǎng)補(bǔ)資金為主。

“除去北上廣深，大部分地區(qū)都是通過稅收政策優(yōu)惠吸引企業(yè)落地”，上述招商局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，如果以后不再有稅收優(yōu)惠空間，將會(huì)倒逼欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善營商環(huán)境、完善產(chǎn)業(yè)鏈配套。

目前，上述招商局負(fù)責(zé)人正在研究上級(jí)政府出臺(tái)的“雙招雙引”激勵(lì)政策。他說，上級(jí)政府出臺(tái)政策，下級(jí)政府結(jié)合實(shí)際也在出臺(tái)政策，但是，現(xiàn)在上級(jí)政府要求各個(gè)下級(jí)政府不準(zhǔn)“內(nèi)卷”，若要突破政策，需要“打報(bào)告”。

某地財(cái)政部門負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，其所在地區(qū)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策也已全面暫停，他認(rèn)為這將降低區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)的吸引力，從而影響轄區(qū)內(nèi)GDP增長和財(cái)政收入增速。其所在地區(qū)對額度較大的投資項(xiàng)目，采用“一事一議”的方式，報(bào)上級(jí)部門定奪。

2024年1月11日，全國審計(jì)工作會(huì)議提出著眼推動(dòng)加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，密切關(guān)注財(cái)政、金融、國企國資、外貿(mào)外資等關(guān)鍵領(lǐng)域重大改革任務(wù)的落實(shí)和進(jìn)展情況，深入揭示一些地方招商引資中違規(guī)出臺(tái)“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象。

一位要求匿名的專家表示，此次查處的重點(diǎn)應(yīng)是違規(guī)獎(jiǎng)補(bǔ)，但如何區(qū)別正規(guī)和違規(guī)，尚需審計(jì)部門和財(cái)稅部門的定性標(biāo)準(zhǔn)。

3月15日，澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東和華中區(qū)委員會(huì)會(huì)長諸斌對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，審計(jì)署提出的規(guī)范招商引資政策中涉稅獎(jiǎng)補(bǔ)資金問題，反映了長期存在的招商引資過程中的一些制度性弊端。過去，過于依賴稅收掛鉤的財(cái)政返還政策，實(shí)質(zhì)上形成了稅收洼地，導(dǎo)致稅收競爭的惡化和資源的浪費(fèi)。這種做法不僅影響了政府財(cái)政的穩(wěn)定，也阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。此次規(guī)范意味著政府已意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，希望通過糾偏清理解決這些歷史問題。

清理開始

一家網(wǎng)絡(luò)貨運(yùn)公司的負(fù)責(zé)人表示，不少地方政府看到審計(jì)工作會(huì)議的內(nèi)容后，開始重新審視風(fēng)險(xiǎn)，暫停了對其約定獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撥付。

這家公司一邊對接甲方，一邊對接司機(jī)，“我們給甲方開9%稅率的增值稅發(fā)票，但下游司機(jī)無法給我們開票，等于我們自己負(fù)擔(dān)了9%的增值稅，稅率比我們利潤還高。”該負(fù)責(zé)人說，因?yàn)樵鲋刀悷o法向下游抵扣，所以地方政府在吸引這家企業(yè)落地時(shí)，都會(huì)提供部分稅收優(yōu)惠，返還增值稅地方分成部分額度的90%左右和教育附加的全部額度，以獎(jiǎng)補(bǔ)資金的名義下發(fā)。

此前，因?yàn)槊媾R審計(jì)部門的審計(jì)，部分地方政府也曾經(jīng)暫停過該公司的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。“我們將公司遇到的稅收倒掛問題解釋后，有的審計(jì)署特派辦表示了理解，也有的不理解，要求整改。”該公司負(fù)責(zé)人說，之前在中部某個(gè)城市，因?yàn)閷徲?jì)嚴(yán)格，子公司直接倒閉。

“我們現(xiàn)在面臨的情況是，兩成的地方政府認(rèn)賬，但是不給獎(jiǎng)補(bǔ)資金；六成的地方政府對政策執(zhí)行持觀望態(tài)度，但也不給獎(jiǎng)補(bǔ)資金。但我們認(rèn)為其中一些地方政府是以政策做借口，本質(zhì)原因是財(cái)力緊張。”上述企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，面對當(dāng)前的情況，一些地方政府更換名目，換一種不和稅收直接關(guān)聯(lián)的方式補(bǔ)貼企業(yè)。

1月30日，江蘇博遷新材料股份有限公司（605376.SH，以下簡稱“博遷新材”）發(fā)布的《關(guān)于退回政府補(bǔ)助的公告》顯示，2023年該公司獲得兩筆總計(jì)2400萬元來自宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局撥付的獎(jiǎng)勵(lì)資金。該公告稱，近日，公司收到宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)《退回獎(jiǎng)勵(lì)通知書》，因不符合相關(guān)政策，為規(guī)范財(cái)政支出行為，公司應(yīng)于2024年2月29日前將上述兩筆獎(jiǎng)勵(lì)資金匯入其指定賬戶。

2024年2月，湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《湖南省進(jìn)一步強(qiáng)化招商引資工作的政策措施》的通知，提出，除“一事一議”支持的項(xiàng)目外，單個(gè)企業(yè)同時(shí)符合多個(gè)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)條款的，可以疊加享受獎(jiǎng)勵(lì)。已享受過同類政策支持的項(xiàng)目，不再重復(fù)享受，獎(jiǎng)勵(lì)金額累計(jì)不超過2000萬元。

湖南這則通知所涉及的“一事一議”是指，對央企在湖南新設(shè)總部或?qū)⒖偛空w搬遷至湖南的，按“一事一議”原則，給予綜合支持。

東部某縣區(qū)也提出自己的應(yīng)對措施，該地區(qū)招商引資負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，獎(jiǎng)補(bǔ)政策先停止，但會(huì)對當(dāng)?shù)卦谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個(gè)方面都做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)，經(jīng)綜合評估后予以扶持。“這個(gè)扶持政策不直接與繳納稅收、非稅收入掛鉤。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

上述財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人則選擇向上級(jí)單位求援。他說，“稅收洼地”需要規(guī)范，但考核指標(biāo)又沒變，對投資額度大的項(xiàng)目，只能“一事一議”，交由上級(jí)部門定奪。

招商手段被限

稅收獎(jiǎng)補(bǔ)是地方政府招商的利器，特別是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

上述招商局負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：“從這幾年感受來看，很多南方的企業(yè)到北方投資，一方面是沖著成本來的，因?yàn)楸狈降耐恋爻杀尽⑷肆Τ杀鞠啾饶戏揭秃芏啵涣硪环矫婢褪菦_著優(yōu)惠類政策。”

該招商局負(fù)責(zé)人說，地方政府給企業(yè)減免和減半征收的都來自地方本級(jí)稅收分成部分，以獎(jiǎng)補(bǔ)資金的名義給予企業(yè)，返還的比例相對較高，能大幅度降低企業(yè)成本。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的某地一份招商引資扶持激勵(lì)政策顯示：“項(xiàng)目投資規(guī)模、效益產(chǎn)出、稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)須在合同中予以約定，作為兌付政策的依據(jù)。其中，工業(yè)項(xiàng)目確定土地出讓底價(jià)時(shí)，按不低于所在地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行；對新引進(jìn)的征地工業(yè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目投產(chǎn)后5年內(nèi)，前三年每年按照該項(xiàng)目當(dāng)年對地方財(cái)政貢獻(xiàn)的100%補(bǔ)助給企業(yè)。第四、五年，每年按照該項(xiàng)目當(dāng)年對地方財(cái)政貢獻(xiàn)的50%補(bǔ)助給企業(yè)。”

此外，對新引進(jìn)的總部機(jī)構(gòu)、區(qū)域性功能機(jī)構(gòu)和總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)等總部經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，該政策要求，自開始納稅之日起，地方政府分級(jí)次對企業(yè)進(jìn)行為期5年的獎(jiǎng)勵(lì)：按照年實(shí)繳工商稅收的額度不同，按企業(yè)對地方財(cái)政貢獻(xiàn)的50%、60%、80%予以獎(jiǎng)勵(lì)。

上述招商局負(fù)責(zé)人講述了一個(gè)案例，他說，當(dāng)時(shí)從某發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資了一家科技企業(yè)，整體搬遷到當(dāng)?shù)亍榱宋撈髽I(yè)搬遷，當(dāng)?shù)卣o了獨(dú)棟的辦公區(qū)，用每年的稅收本級(jí)留成來抵辦公樓房款，幾年后，辦公樓產(chǎn)權(quán)就屬于該公司。同時(shí)該企業(yè)還會(huì)享受各級(jí)政府的補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠。

在各地“強(qiáng)省會(huì)”的政策下，欠發(fā)達(dá)城市特別是一些中小城市的招商引資面臨巨大壓力。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，該招商局負(fù)責(zé)人所在的地區(qū)非常重視招商引資任務(wù)。每年市內(nèi)各區(qū)縣都會(huì)對招商引資任務(wù)進(jìn)行排名，一個(gè)月公布一次，排名前列給小紅旗，倒數(shù)的給小黃旗，黃旗意味著警告，得小黃旗的人還要表態(tài)發(fā)言。

現(xiàn)在審計(jì)署工作會(huì)議提出要求的風(fēng)聲已經(jīng)開始讓這位招商局負(fù)責(zé)人擔(dān)心。他覺得，萬一政策不能全國統(tǒng)一，很容易出現(xiàn)新的“洼地”，“我們迫切想知道，上級(jí)政府部門是什么政策導(dǎo)向，會(huì)不會(huì)全國’拉平’”。

處在競爭關(guān)系中的地方政府都在盯著政策的變化，這位招商局負(fù)責(zé)人表示，其在和企業(yè)溝通時(shí)會(huì)坦誠告知當(dāng)前一些政策已暫停，要等上級(jí)政策出臺(tái)，但也會(huì)和企業(yè)說，雖然當(dāng)前承諾得少，但以后實(shí)際操作中會(huì)比承諾得多。

統(tǒng)一大市場

這也不是國家第一次提出規(guī)范招商引資的涉稅政策。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”。

2014年12月10日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，要求全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策。

2015年3月6日，時(shí)任財(cái)政部部長樓繼偉在以“財(cái)政工作和財(cái)稅改革”為主題的財(cái)政部記者見面會(huì)上說，貫徹黨的十八屆三中全會(huì)決定，決定要求加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠政策，特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。這是一項(xiàng)改革任務(wù)。目前的情況是這些稅收優(yōu)惠政策太隨意、太亂，不能某個(gè)地方隨便討價(jià)還價(jià)地就把稅收包括土地給予優(yōu)惠，因此必須清理。

樓繼偉說，首先說清楚，不能再出新的政策，對老的政策要逐步清理，要統(tǒng)一進(jìn)行清理。因?yàn)榇嬖谶@樣一種情況，就是各地行政性競爭。今后要維持全國統(tǒng)一市場，不能再搞行政性競爭，要公平的市場競爭。如果不統(tǒng)一處理的話，誰先清理，誰就喪失了過去行政性競爭的優(yōu)勢，所以國家要統(tǒng)一清理。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)還沒有最后確定下來，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力期間，清理步驟要根據(jù)形勢適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行考慮。

但不到半年，風(fēng)向轉(zhuǎn)變。2015年5月11日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》。主要內(nèi)容是，國家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項(xiàng)落實(shí)到位。其中，各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行；與此同時(shí)，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效，對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

此次的稅收優(yōu)惠政策清理更著眼于推動(dòng)加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，針對的是一些地方招商引資中違規(guī)出臺(tái)“小政策”、形成“稅收洼地”等問題。

2022年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

2023年，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《公平競爭審查條例》，進(jìn)一步完善了公平競爭審查制度，以促進(jìn)加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

2023年6月26日，審計(jì)署審計(jì)長侯凱受國務(wù)院委托，向十四屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議作了《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。報(bào)告指出，審計(jì)署重點(diǎn)審計(jì)了2022年度18省、36個(gè)市縣共54個(gè)地區(qū)的財(cái)政收支管理情況，并就共性問題延伸了其他地區(qū)，發(fā)現(xiàn)55個(gè)地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。

諸斌對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“與一味依賴稅收掛鉤返還或者稅收洼地政策吸引投資相比，我們相信政府更愿意通過提供更加高效的政府服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)鏈配套等方式來吸引投資。通過提升政府服務(wù)水平，提高營商環(huán)境的競爭力以及提供便利的行政審批流程，政府可以更加有效地吸引和留住優(yōu)質(zhì)投資。這樣的做法不僅可以減少對稅收優(yōu)惠的依賴，還可以使得投資更加符合長期發(fā)展的需要，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)更加健康和可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。”