張明/文 注：本文發(fā)表于中央黨校《理論動態(tài)》第2349期（2024年3月20日），轉(zhuǎn)載請注明出處。文中配圖攝于南太行山，由老龍口瀑布遙望八里溝。

張明/文

當(dāng)前地方政府債務(wù)尤其是地方政府隱性債務(wù)問題成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要來源之一。2023年10月召開的首屆中央金融工作會議指出，“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”。這為下一階段更加有效地防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險指明了方向。

化解地方政府債務(wù)的進(jìn)程

在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國政府出臺了4萬億財(cái)政刺激方案，地方政府通過舉債方式實(shí)施大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資。地方政府債務(wù)自此步入快速發(fā)展階段，相關(guān)風(fēng)險逐漸得到有關(guān)部門重視。

2013年，中央政府實(shí)施了全國性政府債務(wù)審計(jì)，將地方政府債務(wù)劃分為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三部分，并采取了新老劃斷的債務(wù)處置方式。在2015年至2019年期間，地方政府通過發(fā)行置換債券來對以非地方政府債券形式存在的存量債務(wù)進(jìn)行置換，合計(jì)發(fā)行置換債券12.2萬億元，規(guī)模接近前述審計(jì)確定的地方政府債務(wù)余額。2015年，《中華人民共和國預(yù)算法》開始實(shí)施，要求地方政府只能通過發(fā)行債券的方式舉債，這被稱之為“堵歪門、開正門”。然而在2015年之后，通過其他渠道舉借的地方政府隱性債務(wù)依然快速增長，且地方政府通過地方投融資平臺（以下簡稱城投公司）舉債成為隱性債務(wù)的主要增長模式。

2018年，我國政府開始了新一輪化解地方政府債務(wù)的進(jìn)程。2018年下半年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》下發(fā)，要求地方政府出臺當(dāng)?shù)鼗怆[性債務(wù)的文件。2018年8月，財(cái)政部全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺系統(tǒng)上線。該系統(tǒng)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)的舉債融資、資產(chǎn)情況及政府中長期支出事項(xiàng)情況，致力于摸清地方政府隱性債務(wù)的具體規(guī)模。隨后，我國政府開始了第二輪債務(wù)置換，建制縣債券置換隱性債務(wù)試點(diǎn)，由省政府代發(fā)債券來置換省內(nèi)各級城投公司欠下的隱性債務(wù)。在2020年至2022年新冠疫情期間，一方面，地方政府的財(cái)稅收入在疫情沖擊下顯著下降；另一方面，地方政府的抗疫支出顯著攀升，再加上房地產(chǎn)市場調(diào)整導(dǎo)致土地出讓金收入明顯萎縮，地方政府隱性債務(wù)再度攀升。這一現(xiàn)象在中西部省份尤為突出，甚至出現(xiàn)部分城投公司瀕臨違約的案例。

2023年7月24日召開的中央政治局會議首次提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案。這意味著未來地方政府債務(wù)化解進(jìn)程有望提速。2023年9月至2023年年底，大約20多個省份密集發(fā)行了大約1.4萬億元特殊再融資債券，用以降低地方政府隱性債務(wù)。在特殊再融資債券與其他各類支持地方政府化債的政策不斷落地之后，某些重債省份的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)有所緩解，這主要表現(xiàn)在相關(guān)地區(qū)的城投債利差（城投債收益率與同期限國開債收益率之間的差額）收窄、城投債提前兌付現(xiàn)象增加等。此外，中央政府敦促商業(yè)銀行通過各種方式幫助地方政府化債，地方政府也采取了包括“資源出讓型”、“懇談協(xié)商型”等多種方式來化解自身債務(wù)。

2024年3月22日，李強(qiáng)總理在國務(wù)院關(guān)于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作視頻會議上指出，經(jīng)過各方面共同努力，地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作取得階段性成效，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。然而，化債工作既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)。要持續(xù)深入化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，要下更大力氣化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，要加大清理拖欠企業(yè)賬款力度。要堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、堵疏并舉、標(biāo)本兼治，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，完善地方政府投融資體制，健全防范拖欠賬款長效機(jī)制，堅(jiān)決阻斷違規(guī)舉債、變相舉債的路徑。

我國政府債務(wù)的典型特征

我國政府債務(wù)水平在國際上處于中游偏下水平。截至2022年底，中央政府債務(wù)占GDP比率約為22%，地方政府顯性債務(wù)占GDP比率約為29%，城投公司有息債務(wù)占GDP比率約為47%。值得指出的是，城投公司有息債務(wù)并非都是地方政府隱性債務(wù)，有些是城投公司商業(yè)性債務(wù)且有能力還本付息的。但即使把城投公司有息債務(wù)都算作地方政府隱性債務(wù)。相比之下，美國聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比率在2022年底為123%，日本政府債務(wù)占GDP比率在2022年底為226%。因此，即使包含隱性債務(wù)在內(nèi)，我國政府債務(wù)仍低于主要發(fā)達(dá)國家平均水平。

從結(jié)構(gòu)上看，中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕，大部分地方債務(wù)水平也不高，并有較多資源和手段化解債務(wù)。政府債務(wù)中，中央政府債務(wù)僅占不到四分之一，超過四分之三均為地方政府債務(wù)。在地方政府債務(wù)中，僅有不到40%為顯性債務(wù)，超過60%為隱性債務(wù)。然而，地方政府債務(wù)成本顯著高于中央政府債務(wù)成本，地方政府隱性債務(wù)成本顯著高于地方政府顯性債務(wù)成本。上述債務(wù)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國政府債務(wù)成本明顯高于主要發(fā)達(dá)國家債務(wù)成本。例如，當(dāng)前我國10年期國債利率約為2.6%，而城投公司平均發(fā)債成本大致為5%-6%，三、四線城投公司發(fā)債成本有時甚至在兩位數(shù)以上。除成本高企外，城投公司債券的期限通常較短，基本在3年至5年之間，三、四線城投公司債券的期限則更短。換言之，我國政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理之處主要體現(xiàn)在，成本高、期限短的地方政府隱性債務(wù)占比過高，成本低、期限長的中央政府債務(wù)和省級政府債務(wù)占比過低。

地方政府債務(wù)存在顯著的省域差異。根據(jù)負(fù)債率等于地方政府債務(wù)與地方GDP的比率估算，2021年省級政府寬口徑負(fù)債率中，廣東、上海與北京分別僅為28%、35%與42%，而天津、貴州與甘肅分別高達(dá)154%、148%與133%；而根據(jù)債務(wù)率等于地方政府債務(wù)與地方政府綜合財(cái)力的比率估算，2021年省級政府的寬口徑債務(wù)率中，上海、廣東、海南分別僅為111%、115%與132%，而重慶、天津與湖南分別高達(dá)601%、572%與548%。

如何開展防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險工作

“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制”，避免地方政府債務(wù)出現(xiàn)存量消化之后增量再度攀升的局面，也避免“地方政府債務(wù)越化越多”的局面上演，防止化債本身讓地方政府產(chǎn)生更大的道德風(fēng)險。遏制未來地方債務(wù)增量反復(fù)攀升，應(yīng)調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，讓地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)能夠大致平衡。一方面，中央政府要讓地方政府分享更多的財(cái)權(quán)。可以考慮在現(xiàn)行稅收分配中調(diào)高地方政府分享的比率（尤其是增值稅），同時可以將消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方，并適度擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍。另一方面，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的支出責(zé)任。考慮到當(dāng)前人口老齡化速度加快以及勞動力流動速度加快的現(xiàn)實(shí)，未來更多的社會保障應(yīng)逐步由中央政府來統(tǒng)籌。克服地方政府的道德風(fēng)險，應(yīng)在地方政府的績效考核機(jī)制中引入地方政府債務(wù)指標(biāo)，并對經(jīng)濟(jì)增長與地方政府債務(wù)進(jìn)行聯(lián)動考核。當(dāng)前，各地方政府都在圍繞“高質(zhì)量增長”設(shè)計(jì)新的地方政府績效考核指標(biāo)，借此把地方政府債務(wù)指標(biāo)引入地方政府政績考核指標(biāo)中是順理成章的事情。應(yīng)把地方政府債務(wù)與地方GDP增速進(jìn)行聯(lián)動考核，讓地方政府更加關(guān)注舉債效率，更好地實(shí)現(xiàn)增長與債務(wù)之間的平衡。此外，還需要把地方政府全口徑債務(wù)審計(jì)常規(guī)化，并且實(shí)施更加嚴(yán)格的一把手舉債責(zé)任制。

“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”，既要繼續(xù)提供能夠促進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施，又要保證為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而舉借的債務(wù)更低風(fēng)險更可持續(xù)。這就意味著，未來的全國性、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)直接用發(fā)行國債和省級政府一般債的方式進(jìn)行融資，以緩解收益成本錯配與期限錯配。基礎(chǔ)設(shè)施投資通常投資周期長、項(xiàng)目回報率低、社會綜合效益高，最好的融資工具就是成本低、期限長的國債或省級政府債。全國性重大基建投資應(yīng)該通過發(fā)行國債來融資，區(qū)域性重大基建投資應(yīng)該通過發(fā)行省級政府一般債來融資。一方面，增發(fā)國債與省級政府一般債有利于籌措期限長、成本低的資金來為高質(zhì)量發(fā)展融資；另一方面，國債與省級政府一般債的發(fā)行也能夠?yàn)榻鹑谑袌錾显黾痈笠?guī)模的安全資產(chǎn)供給，有利于促進(jìn)中國債券市場發(fā)展、培育長期投資者隊(duì)伍、促進(jìn)人民幣國際化。

“優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，這一提法蘊(yùn)含了本輪地方政府債務(wù)的存量化解思路。2023年下半年，在中央政府的批準(zhǔn)下，一些省份已經(jīng)開始通過發(fā)行特殊再融資債券來化解本地隱性債務(wù)，合計(jì)發(fā)債規(guī)模接近1萬億元。為更好地化解本輪存量地方政府債務(wù)，應(yīng)進(jìn)行新一輪全國性政府債務(wù)審計(jì)，將地方債務(wù)分為三類。第一類是純粹為了提供公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)設(shè)施）而舉借的債務(wù)；第二類是三年疫情期間充當(dāng)準(zhǔn)財(cái)政功能的“三保”支出；最后一類是經(jīng)營性債務(wù)及其他債務(wù)。針對不同類型債務(wù)，應(yīng)采取不同的化債方式。對于純粹提供公共產(chǎn)品和疫情期間“三保”支出而舉借的債務(wù)，應(yīng)通過債務(wù)置換來化債。如果省政府有能力，可發(fā)行一般債券來進(jìn)行置換，否則就由中央政府發(fā)行國債進(jìn)行置換。為避免道德風(fēng)險，如果在化債時對國債依賴更高，相應(yīng)的懲罰和約束機(jī)制將變得更加明顯。對于經(jīng)營類及其他債務(wù)，則需由地方政府自己負(fù)責(zé)進(jìn)行化解。

需要指出的是，確保中國經(jīng)濟(jì)盡快回歸潛在增速，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長，是成功防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的最重要前提。正如李強(qiáng)總理在2024年3月的會議上所指出的，“要統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解。要以化債為契機(jī)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險中找到新的發(fā)展路徑。”當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾依然是總需求不足，面臨負(fù)向產(chǎn)出缺口。中國政府應(yīng)該實(shí)施更具擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策，來推動經(jīng)濟(jì)增速盡快回歸潛在增速。考慮到當(dāng)前私人部門消費(fèi)與投資動力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，擴(kuò)張性財(cái)政政策應(yīng)該扮演更加積極的角色。由于當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力普遍較重，中央財(cái)政在當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)力。與主要發(fā)達(dá)國家相比，當(dāng)前我國中央政府的財(cái)政空間依然是非常寬裕的。

通過建立防范化解地方政府債務(wù)長效機(jī)制、建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制、優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、實(shí)施更具寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以推動經(jīng)濟(jì)增速回歸潛在增速，我國政府就能夠從遏制債務(wù)增量與消化債務(wù)存量兩個角度雙管齊下，做到治標(biāo)與治本兼顧，成功化解當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險，推動我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。