黃秋源/文

2021年12月21日，原本應(yīng)該是門可羅雀的東京都武藏野市議會本議場所有的旁聽席位都被填滿，而同樣是滿席狀態(tài)的媒體區(qū)甚至還有海外記者專程趕來。在所有人的注視之下，“武藏野市住民投票條例案”最終以11票贊成13票反對的結(jié)果流案。這一提案的核心——同時也是它吸引到如此多關(guān)注的原因——在于它允許居住在該市的外國人在“住民投票”中享有和本國公民同樣的權(quán)力。有意思的是，類似的提案并不是日本的首例，而人口不到15萬的武藏野市也很難說能對政壇產(chǎn)生什么深遠(yuǎn)影響。但即便如此圍繞著議案而產(chǎn)生的關(guān)于“外國人參政權(quán)”和“民粹主義”的結(jié)構(gòu)性爭議還是在一時之間成為了日本全國的焦點。與此同時，如果把這起個案放到連疫情都無法阻止的全球化這一大背景下考察的話，它似乎又有了超越日本一國的更廣闊的意義。

突然登上全國舞臺的小城

嚴(yán)格來說，中文媒體里不時可見的“東京市”這一表述在日本并不存在。根據(jù)法律規(guī)定，東京是日本唯一的“都”。它由中心的23個特別區(qū)（包括有名的新宿區(qū)和澀谷區(qū)等）、西部的多摩地域（有26個市、3個町、1個村）以及島嶼部（2町7村）組成。每個下級區(qū)劃都有著一定的自主性并且可以由各自市民選出行政和立法負(fù)責(zé)人。作為本文焦點的武藏野市正是東京多摩地區(qū)的一個獨立行政體。在此次爭議之前武藏野市在全國范圍其實也是有著一定知名度的。在面積約10.98平方公里的市東隅有著一片被稱為“吉祥寺”的地區(qū)。在好事者所評選的各類首都圈甚至全國“最想居住的街區(qū)”排行里，吉祥寺連續(xù)幾屆位列第一。以鐵道“吉祥寺站”為核心的區(qū)域內(nèi)不僅有著大型連鎖購物中心也有個人經(jīng)營的精致餐廳、書屋或服裝店。再加上不遠(yuǎn)處四時景色宜人的井之頭公園的存在讓街區(qū)成為了宜居的代表。但現(xiàn)實中，就算知道“東京吉祥寺”的日本人大概也不太清楚它被包含在武藏野市這個中層的單位里。從而，這座小城在2021年年底受到的矚目可謂是預(yù)料之外的。

武藏野市“住民投票條例案”問題的結(jié)構(gòu)性起源要追溯到20多年前。日本國會在世紀(jì)之交陸續(xù)通過了幾部旨在擴大地方分權(quán)的法律。在此基礎(chǔ)之上，不少由進步主義政黨執(zhí)政的地方城鎮(zhèn)也相繼通過了“自治基本條例”。這些地位類似于“地方憲法”的法令里往往包含了對于“地方公投”也即日語里的“住民投票”的規(guī)定。這些“住民投票”和需要經(jīng)過議會提出的正式公投最大的不同在于它們可以由市民自主發(fā)起。只要收集到了滿足條件的簽名后，不管是多小的議題都可以進行全民表決。但這種“常設(shè)型”的投票同時存在的一個特點是它并不具有強制力。投票的結(jié)果可以作為市政的參考，但市長或議會也完全可以無視。換句話說它更像是一種民意調(diào)查以及鼓勵市民參與到公共事務(wù)中去的平臺。在提案前一個月剛剛舉行的武藏野市市長選舉中，由進步系政黨推薦的松下玲子成功實現(xiàn)連任。而“住民投票條例案”正是她本人在當(dāng)選后立刻向議會提出的。根據(jù)松下市長的說法，此舉是為了“充分發(fā)揮市民們豐富且多樣的能力”。而這種多樣性自然就包含了居住在市內(nèi)的外國人。在松下的提案中，不論國籍，只要年滿18歲且在市內(nèi)居住了3個月以上就可以在“住民投票”中擁有一票。根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，小城武藏野市共有登記人口14萬8142人，其中外國籍的住民有3098人，占到了總數(shù)的2%左右。

從日本媒體的報道來看，松下市長和她的陣營壓根沒有想到這一條例會失敗。這也并不奇怪。在去年3月市政府發(fā)放的問卷中，有73.2%的市民表示了對這一法案的支持。而從全國范圍來看，在已經(jīng)制定了地方自治條例的78個行政體中明確給予外國人投票權(quán)的也有43個。但讓松下市長意想不到的反對聲音卻不斷襲來。其中尤以自民黨眾議員長島昭久的炮火最為猛烈。他自己的國會選區(qū)正包括了武藏野市。通過利用傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的發(fā)聲，長島議員迅速把這個小地方的議題和全國性的“外國人參政權(quán)”聯(lián)系在了一起，而后者可以說是一直伴隨著戰(zhàn)后日本社會的一個難題。

1952年，簽訂了《舊金山和約》后的日本恢復(fù)了自己的主權(quán)。但一個附加后果是在日本境內(nèi)的舊殖民地出生者都自動失去了日本國籍。其中又以來自朝鮮半島的民眾最多。他們或是自愿留下或是因為動蕩的局勢無法回到自己的故鄉(xiāng)。在日語里被稱為“在日”的這群人以及他們的后代應(yīng)該被賦予怎樣的權(quán)力一直存在爭議。在今天，仍有相當(dāng)一部分的“在日”群體因為認(rèn)同等原因選擇了保持并不完全等同于國籍的“特別永久居住”身份。但這就會讓他們在事實上的“故鄉(xiāng)”日本失去投票的權(quán)力。

1995年日本的最高法院對想要獲得投票權(quán)的“在日”們提起的訴訟作出判決。法官在堅持國家級的選舉權(quán)只有擁有正式國籍的公民才享有的同時附加了一條備注：外國人參加地方的選舉并沒有被憲法禁止。在此之后，包括“在日”在內(nèi)的外國人能否參加、怎么參加地方選舉，又或者是不是可以再向上突破成為了日本社會各勢力的爭論點。

右派人士雖然也知道沒有約束力的武藏野市住民投票連地方選舉都算不上，但把它和敏感的外國人參政權(quán)聯(lián)系在一起對他們來說無疑是一個好方法。很快，自民黨70位國會議員聯(lián)合發(fā)表了“保護日本尊嚴(yán)和國益”的申明。他們在提出強烈反對的同時更近一步聲稱：如果放置武藏野市的案例不管這種潮流很快就會發(fā)散到全國。另一方面，法案的支持者也表達(dá)了自己的聲音。包括在中國也有相當(dāng)知名度的學(xué)者上野千鶴子等人都強調(diào)了對多樣性的肯定。支持者們指出已經(jīng)允許外國人投票的其他縣市在這十年之內(nèi)從來沒有出現(xiàn)過外國人口突然增多的事件，從而反對者的指控只是一種排外的陰謀論。日本媒體事后分析道，武藏野市議會中進步和保守的議員數(shù)相差并不明顯。但在過于強烈的反對攻勢之下，原本屬于中立的幾位議員最終轉(zhuǎn)向到了反對的一邊，這才導(dǎo)致了法案最后的失敗。

客觀地說，除了反方的巨大投入之外松下陣營的疏忽也是很大的一個漏洞。比如，前面提到日本全國有不少城鎮(zhèn)都批準(zhǔn)了外國居民的投票權(quán)，但他們普遍需要滿足“在住三年以上”這一條件。而許多自治體還有額外的諸如獲得“永久居住”身份等要求。像武藏野市這樣只需三個月的先例只有神奈川縣逗子市和大阪府豐中市兩起。《東京新聞》就批評道，其他縣市在提出法案前每個月都會召集一次圓桌會議，得到最大的共識后才付諸表決。但武藏野市基本只是以一紙告知就想過關(guān)，實則有些草率。松下市長在法案失敗后承諾會虛心接受市民的聲音。但同時她也沒有放棄，表示會盡快提出修正案。

“無民粹烏托邦”的瓦解

上述保守政客們的宣傳雖然看上去非常喧嘩，但從某種程度上來說他們?nèi)匀煌Ａ粼谝粋€制度化的理性層面。有武藏野市的自民黨議員就表示自己主要反對的是過短的在住時間規(guī)定而并不是外國人可以投票這件事本身。相比之下讓更多觀察者感到擔(dān)心的是在“體制外”的裹挾著排外色彩的民粹主義運動。在最終投票前的周末，宜居的吉祥寺站前就出現(xiàn)了不怎么適宜的景色。民粹右派勢力高舉類似“武藏野市將被外國人占領(lǐng)”的標(biāo)語進行游行及宣講。其實認(rèn)為自己的意見沒有被現(xiàn)有體制所反映的這些團體從法案剛被提起時就已經(jīng)陸續(xù)開始行動。同時，在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)只要輸入案例的關(guān)鍵詞就能輕易發(fā)現(xiàn)更為不堪的針對市長、議員以及外國住民的攻擊。有學(xué)者表示武藏野市的失敗有可能變成一個負(fù)面的先例。民粹分子學(xué)習(xí)到了只要集中力量攻擊一兩位中立議員就能徹底逆轉(zhuǎn)最終投票結(jié)果的動員模式。

站在一個更高的角度來看，許多人也不禁懷疑日本對民粹主義的“免疫”是不是也要被攻破了。在相當(dāng)一段時間內(nèi)，日本被國際學(xué)術(shù)界和媒體視為是一個較少受到民粹影響的“烏托邦”。在發(fā)達(dá)國家中，日本沒有選出過像特朗普這樣的最高領(lǐng)導(dǎo)人或者發(fā)生類似于脫歐的大規(guī)模群眾運動。而可以明確歸類為民粹主義的在日語里被稱為“網(wǎng)絡(luò)右翼”的族群也像其他民主社會中的極端意見一樣：雖然永遠(yuǎn)不會消失但也不可能成為主流。總結(jié)不同學(xué)者們的觀點，造成這一結(jié)果的主要原因大概有以下三點。首先，日本國內(nèi)的外國人口數(shù)量依然不高。雖然在東京這類大城市里只要走兩三個便利店就會遇到外國人收銀員，但在全國人口層面外國人只占到總數(shù)的1.76%左右。這和歐洲主要國家的10%以上相去甚遠(yuǎn)。其次，日本社會在財富的分配上相比于歐美也更加均衡。在此之上，前首相安倍晉三推出的所謂“安倍經(jīng)濟學(xué)”雖然褒貶不一，但就失業(yè)率一度達(dá)到了低記錄的2.3%來說日本經(jīng)濟發(fā)展的“餅”本身也在增大。最后，日本的媒體相比歐米也“保守”得多。這里的保守不是指政治上的立場，而是指它對于取材和評論的態(tài)度。雖然日本媒體也有左右之分，但不管是哪一方都不會過于強調(diào)自己的傾向。像美國Fox電視臺那樣可以吸引甚至是煽動一類特定政治受眾的電視臺在日本基本不可能存在。

順著這個邏輯，我們也可以倒推日本民粹變強的原因。進入新世紀(jì)后，日本政府面對少子高齡化的壓力隔段時間就有放寬外國人短期勞工和長期移民的新舉措。而全球疫情造成的經(jīng)濟緩行更是在這兩年直接擠壓到了部分本國人的就業(yè)空間。最后，和一直以來零散的“網(wǎng)絡(luò)右翼”不同，有組織的利用新媒體來宣傳自己的政策并試圖尋求全國性突破的民粹團體也在逐漸增多。這些因素的結(jié)合才導(dǎo)致了日本長久以來對于民粹主義的“防火墻”出現(xiàn)松動。而武藏野市的條例失敗只是這一長期趨勢最新的體現(xiàn)。

但同時我們也不能忘記的是學(xué)界事實上并沒有對“民粹主義”有統(tǒng)一的明確界定。日本的相關(guān)例子更是證明了它的多樣性。包括到現(xiàn)在為止的本文在內(nèi)的各類分析都傾向于把民粹和排外與右傾的政治潮流聯(lián)系在一起（可能因為美國的桑德斯和歐洲的綠黨們都沒有真正取得成功）。這本身確有一定合理性。比如在日本被視為帶有民粹色彩的政治家石原慎太郎和橋下徹都曾有過排外色彩及歷史修正主義的發(fā)言。但更偏向于左的民粹主義在日本也同時乘上了這波浪潮。一個例子是由前演員山本太郎于2019年成立的令和新選組。該黨基本共享傳統(tǒng)左派在外國人待遇、歷史認(rèn)知和勞工保障等議題上的立場。但“新選組”其他類似“立刻停止所有核能發(fā)電”和“廢除消費稅”等基本沒有實現(xiàn)可能但又受到底層民眾歡迎的政見讓它有了被賦予“民粹”頭銜的合理性。在成立不到四個月后舉行的參議院選舉中，令和新選組立刻獲得了兩個席位。同時在比例選區(qū)4.55%的選票也讓它成為了可以得到資金補助的“國家級政黨”。也許更能說明日本民粹政治多樣性的是和“新選組”同一屆進入國會的“守護國民遠(yuǎn)離NHK黨”。如其黨名所暗示的，該黨最主要的一個政見就是廢除作為公共電視臺的日本放送協(xié)會NHK。因為NHK可以“依法”強制對擁有電視機的家庭收取契約金從而引發(fā)不少日本民眾的反感。這一單一議題政黨只因為其訴求的極端性就能取得成功可謂是民粹主義在日本社會最好的一個注腳了。

來自大阪的啟示

對于不同立場取向的“民粹”，少數(shù)被公認(rèn)的共同點之一可能就是它們對“既成體制”的攻擊。而不管是武藏野條例的反對還是幾位議員的當(dāng)選都還只是沒有對體制根基造成動搖的“皮毛”。但其實，打著反體制的旗號并真正“奪下”體制的實例在日本已經(jīng)發(fā)生。這就是由上文提到的橋下徹在大阪所創(chuàng)立的“維新會”。

作為一個經(jīng)常上電視的前律師，橋下清楚知道自己的修正主義史觀是不可能在地方選舉中獲得絕大數(shù)民眾支持的。于是他所選擇的更精準(zhǔn)的“靶子”是在大阪地區(qū)存在的“二重行政”。雖然大阪一直被視為日本的“第二城”，但如開頭所說日本現(xiàn)在僅有東京這一個都。除它之外的城市不論規(guī)模再大都只有“政令指定都市”的地位。這一方面意味著市政府的自治權(quán)受到上級行政單位的限制。比如大阪市就需要聽從更上一級的“大阪府”的管理，在財政分配上作出犧牲。再者，府和市之間的對立又常常會造成資源的浪費，比如設(shè)計走向重疊的列車線路等。2008年，打著改革旗號的橋下當(dāng)選大阪府知事。他很快就發(fā)現(xiàn)了自己想要廢除“二重行政”的努力在被既得利益者控制的府議會里面根本無法推進。由此他下定決定要組建自己的政黨，也即后來的“大阪維新會”。2011年，成立才不久的維新會就獲得了當(dāng)年大阪地方大選的勝利。一直到十多年后的今天該黨派仍然擁有大阪府議會的單獨過半席位，并且是大阪市和相鄰堺市的市議會第一大黨。

大阪維新會的崛起以及它所帶有的民粹色彩是日本學(xué)者們一直以來關(guān)心的對象。比如神戶大學(xué)的教授砂原庸介在《大阪：大城市能否超越國家》一書中就從政治學(xué)的理論出發(fā)進行了分析。砂原指出現(xiàn)在日本城市中地方選舉的基本單位大多是有兩個以上席位的中選區(qū)。這意味著一名候選人有時只要得到三分之一左右的選票就可以當(dāng)選。一個直接后果是許多議員變成了特定利益集團——比如一個大工會或一類專門職業(yè)——的代理人。因為這些團體的“組織票”本身就足以讓他們勝利。而占據(jù)人口絕大多數(shù)且沒有組織隸屬的市民就變成了“沉默的大多數(shù)”。從這個角度出發(fā)，大阪維新會的“民粹”頗有回歸到這個詞最原本意思去的積極意味。該黨通過對于“市民”立場的強調(diào)從而用一種類似“直接民主”的方法打破了現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但對于民粹型政黨來說更大的挑戰(zhàn)可能還是在自己成為了“建制”之后要如何再像以前那樣動員起群眾。這個問題在大阪同樣也發(fā)生了。橋下徹和大阪維新會為了實現(xiàn)自己消除不必要行政成本的承諾，先后在2015年和2020年發(fā)起了兩次旨在融合市和府行政的所謂“大阪都構(gòu)想”公投（順帶一提，包括“在日”在內(nèi)的外國公民自然沒有參加的權(quán)力）。但選民對于維新會的支持并沒有直接轉(zhuǎn)移到公投上，兩次投票都以微小的差距迎來失敗的結(jié)局。

大阪公投的失敗卻給了研究者們一個難得的機會。關(guān)西學(xué)院大學(xué)的教授善教將大就用了定量和定性的多種方法對公投和民粹進行了頗有深意的分析。在獲得三得利學(xué)藝獎的作品《維新支持的分析》一書中，善教教授首先批評了長久以來學(xué)界對于民粹主義的預(yù)設(shè)立場。不管是研究還是報道都傾向于把民粹政黨或候選人的支持者假定為是被非理性沖昏了頭的“烏合之眾”。但維新在選舉上的成功和公投上的失利就暗示了選民在狂熱背后所隱藏的理性算計。善教特別統(tǒng)計了選民在選舉中對于議題把握的“信心度”。他發(fā)現(xiàn)對于市府合并的公投，8成左右的選民認(rèn)為自己對合并的利弊兩面有足夠的了解，這一數(shù)字大大高于民眾在常設(shè)選舉中的信心值。這個結(jié)果和在各類媒體中發(fā)生的對公投高強度的論辯有著密切聯(lián)系。在進一步比對投票傾向后，他得出結(jié)論：公投失敗的原因不是反對維新的勢力增加而是原本支持他們的人減少。換句話說，本來按照理性算計支持維新改革方向的選民對于這個具體的合并案（特別是合并后社會保障及稅金改革）同樣出于理性地表達(dá)了不滿。

以上兩位學(xué)者的著作可以說給大家稍微帶來了一絲慰藉。因為他們證明了在看似瘋狂的民粹潮流背后有著清晰可循的結(jié)構(gòu)性因素。而公共領(lǐng)域的充分討論雖然無法扭轉(zhuǎn)社會中的極端意見，但它還是能在所謂“后真相時代”維持制度的有效性。橋下徹本人在第一次公投失敗后就按照約定退出了政壇，目前只有間接性對維新會保有影響。但以大阪維新為母體的全國性政黨“日本維新會”即使沒有了這個政治名人的加持仍然保持了強勁的勢頭。在去年剛結(jié)束的日本眾議院選舉中該黨在大阪選區(qū)推出的候選人全部當(dāng)選，而它在國會的總體席數(shù)也成長到了之前的四倍左右。可劍指全國的“日本維新會”其勢力仍然只停留在以大阪為核心的關(guān)西而沒有更大突破也是一個不容忽視的事實。維新裹挾的民粹色彩后續(xù)會在日本全國的舞臺上如何發(fā)展？而正反勢力又會在“住民投票”之外的戰(zhàn)場如何交戰(zhàn)？這些問題的答案可能不止對于日本具有重要參考。