經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 2021年春天，PPP再次走出新一波行情。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，由于2021年監(jiān)管層對專項債管理趨嚴(yán)，以及地方政府財政困難，地方政府在選擇投資方式時通常會按照：PPP、EPC之類、專項債依次選擇。按照項目來說，PPP用作大項目，小項目則選擇專項債。

4月9日，一位中部某省咨詢機(jī)構(gòu)的人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“2021年初PPP再次興起與地方財政收支困難有關(guān)。因為專項債需要地方政府進(jìn)行資金匹配，變相加重了地方財政的壓力。所以地方政府會選擇支出時間更長的PPP。其次便是政策性金融機(jī)構(gòu)的支持力度加大。”

據(jù)上述咨詢機(jī)構(gòu)人士了解，現(xiàn)在國家政策性金融機(jī)構(gòu)加大對地方政府項目融資的支持力度。比如，農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行側(cè)重于對TOT等存量項目的支持，而國家開發(fā)銀行側(cè)重于BOT類新項目的支持。

PPP即政府與社會資本合作，在過去的數(shù)年時間形成了一個投資額十萬億元的市場。但是自2017年開始規(guī)范以來，PPP的發(fā)展速度逐漸慢了下來。

據(jù)上述咨詢機(jī)構(gòu)人士介紹，這次政策性金融機(jī)構(gòu)對PPP支持是全方面的。比如在擔(dān)保方面，一般項目需要全額擔(dān)保和抵押擔(dān)保，PPP只需要增信擔(dān)保，即：項目公司的股權(quán)比例。股東方提供一定的增信擔(dān)保，當(dāng)然，地方政府不提供增信擔(dān)保。

這個情況能夠維持多久還未可知。上述咨詢機(jī)構(gòu)人士告訴記者，雖然情況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但是地方政府的財政出現(xiàn)了極大的困難，這也意味著財承的縮小。“極有可能是情況好轉(zhuǎn)了，卻沒有財承空間了”，他說道。

財承空間

財承是指，財政承受能力論證指引。

2015年4月，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，提出每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

但是，在2020年的2月13日，財政部印發(fā)《中華人民共和國財政部令第103號——財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（以下簡稱“目錄”），在其失效的財政規(guī)范性文件目錄中，財政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，數(shù)個省財政部門已經(jīng)開始2020年的財政決算，不少縣市的數(shù)據(jù)在決算之時數(shù)字下降的比較厲害，對于財承來說，也意味著分母在縮小。

一位地方政府的投融資人士表示，財承范圍的縮小后，很多縣區(qū)PPP財承部分將會超過10%。而且前述有關(guān)財承文件已經(jīng)到時間廢止后續(xù)又沒有新文件出臺，因此地方政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)普遍擔(dān)心財承超過上述文件規(guī)定，而被問責(zé)。

“一些部門在考慮，是不是可以將2020年的數(shù)據(jù)剔除出去。畢竟去年由于疫情是較為特殊的一年，數(shù)據(jù)下降都很明顯，這在統(tǒng)計上也可以講的通”，他說道。

但是對于2021年的財政收入預(yù)期，據(jù)上述咨詢機(jī)構(gòu)人士了解地方政府普遍都有所準(zhǔn)備。“預(yù)計2021年數(shù)字會比2020年好看，實際很難過。”

從財政部公布的數(shù)據(jù)來看，1-2月，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，以及去年同期新冠肺炎疫情影響收入基數(shù)較低，全國財政收入恢復(fù)性增長18.7%。

未來趨勢

對于地方政府來說，未來的選擇不止是PPP，還有EPC\ABO等。

上述地方政府投融資人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“之前發(fā)的專項債，使用情況并不好，且由于申請倉促導(dǎo)致很多手續(xù)需要變更，有些甚至要被問責(zé)，還要背負(fù)利息。另外，一些專項債項目因為地方政府需要配套資金導(dǎo)致財政壓力很大，如果進(jìn)行債貸組合，又很難操作。”

上述投融資人士所說的債貸組合，是指專項債匹配部分項目資金，剩余部分則需要地方政府自身來匹配，通常這部分需要用到銀行貸款解決。但從實際情況來看，并不是很樂觀，而且這樣操作也一定程度增加了地方政府債務(wù)。

他對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“現(xiàn)在實際操作中，對于缺口比較大的項目，已經(jīng)不建議發(fā)放專項債。在項目建設(shè)方面提出優(yōu)先PPP，其次才是專項債。這也就是說能用PPP，先把PPP的財承用完，再選擇其他方式，比如FEPC，最后選擇專項債。

上述地方政府投融資人士表示，現(xiàn)在的選擇比較多樣化，選擇ABO的比較多，有些地方政府為了避開法律規(guī)章的規(guī)定，進(jìn)行多次嵌套，比如ABO+FEPC。ABO是授權(quán) (Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(Operate)。

他對記者舉例：“現(xiàn)在環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村污水處理都可以做特許經(jīng)營，而且特許經(jīng)營并沒有限制本級國有企業(yè)進(jìn)入。這也意味著只要招標(biāo)完成，政策性金融機(jī)構(gòu)能為其提供75%-80%的融資，剩下的20%部分可以讓國有企業(yè)來出，而國有企業(yè)20%的部分則可以由施工企業(yè)來出保證金完成。”“比如修個橋，地方政府沒有錢。可以先通過平臺公司做個FEPC，地方政府在和國企或者融資平臺做個ABO”，上述地方政府投融資人士說，地方政府和國企之間有多重模式可以操作。國企和施工單位，大的園區(qū)類，賣地、賣房、賣廠房收入，為了投資條例不允許，地方政府中間在加一個國有企業(yè)，穿透來看，所有的一切本質(zhì)沒有改變。錢還是來自政府，不過是時間和空間都被拉長了。而且政策性金融機(jī)構(gòu)對PPP的支持力度也在加大。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，農(nóng)發(fā)行在幾個省較為支持存量PPP項目。一定程度上在幫助地方政府盤活存量資產(chǎn)，增加流動性。且農(nóng)發(fā)行提供的項目并不局限于污水處理等現(xiàn)金流較為充裕的項目，還涉及廠房、體育館等。比如最近某個地方將河道治理項目包裝成發(fā)電和灌溉項目，就是從農(nóng)發(fā)行貸款10億元。

上述咨詢機(jī)構(gòu)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，現(xiàn)在地方政府普遍都緊抓政策性金融的寬松機(jī)會，對于沒有渠道融資或者現(xiàn)金流來源的融資平臺，地方政府給予一定的資源放到融資平臺，然后再去貸款。地方政府把一些資源放到融資平臺，增加資產(chǎn)和現(xiàn)金流。虧損不虧損無所謂，做大資產(chǎn)和現(xiàn)金流，去配合兩行的貸款發(fā)放。

上述地方政府投融資人士表示，因為換屆原因，現(xiàn)在在做的項目都是去年的老業(yè)務(wù)。如果遇到外地調(diào)任，業(yè)務(wù)普遍都要停3-4個月。盡管如此，他對于下半的行情，還是很樂觀。