經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 從2008年開(kāi)始，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)實(shí)施十余年的積極財(cái)政政策。2021年減稅與發(fā)債并舉，與疫情前的2019年相比，保持了較大規(guī)模的財(cái)政擴(kuò)張，但與2020年相比，赤字率以及專項(xiàng)債都進(jìn)行了小規(guī)模的收縮，其中，赤字率縮減為3.2%，專項(xiàng)債規(guī)模收縮1000億元，且不再發(fā)行特別國(guó)債。

12月8-10日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力”，“明年經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，各地區(qū)各部門(mén)要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前”。

為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的壓力，2022年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。

新的一年，赤字率是否會(huì)提高？專項(xiàng)債額度是否繼續(xù)提高？如何在管控地方政府隱形債務(wù)的情況下，拉動(dòng)地方政府投資？減稅降費(fèi)會(huì)有哪些針對(duì)性的措施？是會(huì)出臺(tái)新的減稅降費(fèi)政策還是舊政策的擴(kuò)圍？

12月14日，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，赤字率應(yīng)該會(huì)維持在3%左右。財(cái)政政策要強(qiáng)調(diào)效能，所以專項(xiàng)債會(huì)更考慮效率、效果，否則發(fā)了債，沒(méi)有項(xiàng)目，也沒(méi)有支出，更達(dá)不到穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。此外，專項(xiàng)債也要關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

在楊志勇看來(lái)，拉動(dòng)投資最根本的還是需要把市場(chǎng)激活，沒(méi)有市場(chǎng)的信心和活躍度，政府的投資拉動(dòng)效果有限。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，挑戰(zhàn)很多，最重要的是要有信心，預(yù)期才能起來(lái)。”

同日，一位財(cái)稅行業(yè)專家告訴記者，2022年貨幣政策應(yīng)該會(huì)相對(duì)寬松，財(cái)政政策的尺度目前尚難以評(píng)估。不過(guò)，相對(duì)2020年，2021年財(cái)政政策擴(kuò)張力度收縮，且2021年財(cái)政收入形勢(shì)比較好，因此留有余力。

“提高赤字率不太可能，專項(xiàng)債規(guī)模應(yīng)該也會(huì)相差不大，不過(guò)有今年的蓄力，就算明年財(cái)政政策的擴(kuò)張規(guī)模和今年一樣，也會(huì)比今年的力度更強(qiáng)。”上述行業(yè)人士表示。此外，該行業(yè)人士認(rèn)為，從這幾年的情況來(lái)看，專項(xiàng)債拉動(dòng)投資的效果沒(méi)有想象的那么好，真正需要的是提高市場(chǎng)信心。

財(cái)政方面，穩(wěn)增長(zhǎng)已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)，據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，近期，提前批的專項(xiàng)債和一般債額度已經(jīng)下達(dá)到省一級(jí)層面。

變化猜想

12月8至10日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。要保證財(cái)政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度。實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策，強(qiáng)化對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、制造業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)化解等的支持力度，適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資。黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過(guò)緊日子。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。要繼續(xù)面向市場(chǎng)主體實(shí)施新的減稅降費(fèi)，幫助他們特別是中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶減負(fù)紓困、恢復(fù)發(fā)展。

財(cái)政部官網(wǎng)14日公布的《財(cái)政部召開(kāi)黨組會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神》一文中提到，圍繞落實(shí)黨中央決策部署提升財(cái)政政策效能，強(qiáng)化預(yù)算編制、審核和支出管理，統(tǒng)籌財(cái)政資源，保證財(cái)政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度，全過(guò)程實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)，并加強(qiáng)與貨幣政策協(xié)同配合，確保宏觀政策穩(wěn)健有效。要落實(shí)更加精準(zhǔn)的要求，謀劃好每一項(xiàng)財(cái)政措施，使用好每一筆財(cái)政支出，精準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)，實(shí)施好新的減稅降費(fèi)政策，持續(xù)提高轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)性。要堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政可持續(xù)。 

2022年的積極財(cái)政政策相比2021年會(huì)有哪些變化？赤字率是否會(huì)提高？專項(xiàng)債規(guī)模是否會(huì)擴(kuò)大？減稅降費(fèi)規(guī)模是否會(huì)超越去年？對(duì)于隱性債務(wù)的管控是否會(huì)有變化？

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政金融研究中心主任趙全厚對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，2022年專項(xiàng)債規(guī)模增長(zhǎng)的可能性不會(huì)很大，甚至可能還會(huì)出現(xiàn)收縮。一方面，如果繼續(xù)擴(kuò)大赤字率，擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模，也會(huì)影響財(cái)政的可持續(xù)性；另一方面，穩(wěn)增長(zhǎng)也有多重措施。今年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大也有一些雙減、雙控政策地疊加影響，明年這些政策影響也會(huì)降低。

趙全厚認(rèn)為赤字率可能會(huì)穩(wěn)定在3.2%左右，或者略微提高一點(diǎn)。“當(dāng)前中國(guó)法定債務(wù)空間不是很高，中央加地方不到60%債務(wù)率，還有財(cái)政擴(kuò)張的空間。但是，需要考慮的是如何分配中央和地方的債務(wù)問(wèn)題，不能把風(fēng)險(xiǎn)都集中在一方”，趙全厚說(shuō)。

中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成告訴記者，預(yù)計(jì)2022年對(duì)于隱性債務(wù)的化解不會(huì)放松，現(xiàn)在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“穩(wěn)妥化解”是指化解隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，不能形成新的風(fēng)險(xiǎn)，比如因?yàn)椴荒軆斶€隱性債務(wù)，引起區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)之類。在保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，推動(dòng)隱性債務(wù)的化解。

對(duì)于此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到的減稅降費(fèi)方面，楊志勇認(rèn)為，新的減稅降費(fèi)會(huì)是比較綜合政策，比如減少中小企業(yè)制造業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，而不會(huì)是單獨(dú)一個(gè)稅種稅率降低的問(wèn)題。

智方圓稅務(wù)師事務(wù)所主管合伙人王冬生告訴記者，中國(guó)應(yīng)該還有減稅降費(fèi)的空間，具體措施需要針對(duì)不同企業(yè)的情況，精準(zhǔn)施策，深入研究。比如適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，對(duì)融資能力較差的中小微困難企業(yè)實(shí)施更靈活地緩稅措施；再比如將審批權(quán)限由省稅局下放到區(qū)縣級(jí)稅局，緩稅時(shí)間由三個(gè)月延長(zhǎng)到半年等。此外，也需要綜合權(quán)衡減稅需求與財(cái)政收入需求。

專項(xiàng)債的作用有多大？

近期，2022年的提前批專項(xiàng)債額度已經(jīng)下達(dá)，這也是國(guó)務(wù)院連續(xù)三年下達(dá)了提前批額度。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)了解，額度分配還在中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)之間，尚未下達(dá)到市、縣層級(jí)。

2018年12月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

財(cái)政部在今年11月中下旬表示，截至10月末，全國(guó)地方政府新增債券發(fā)行35130億元，其中專項(xiàng)債券27578億元，發(fā)行進(jìn)度為76%。同時(shí)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，研究做好2022年地方政府新增債務(wù)限額提前下達(dá)工作。

11月24日召開(kāi)的國(guó)常會(huì)表示，按照“資金跟著項(xiàng)目走”要求，梳理明年專項(xiàng)債項(xiàng)目和資金需求。省級(jí)政府要強(qiáng)化統(tǒng)籌，加強(qiáng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要項(xiàng)目的前期工作和儲(chǔ)備，適時(shí)推進(jìn)成熟項(xiàng)目開(kāi)工。統(tǒng)籌考慮各地實(shí)際和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，合理提出明年專項(xiàng)債額度和分配方案，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，不“撒胡椒面”，研究依法依規(guī)按程序提前下達(dá)部分額度。

12月8日至10日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，明年經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，各地區(qū)各部門(mén)要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前。

溫來(lái)成告訴記者，在整個(gè)社會(huì)投資需求不足的情況下，不論專項(xiàng)債還是城投投資，都只是起到拉動(dòng)投資的作用。

“只是一個(gè)示范拉動(dòng)的作用，”溫來(lái)成進(jìn)一步解釋。

雖然專項(xiàng)債在穩(wěn)增長(zhǎng)中起到一定的作用，可以有效拉動(dòng)投資，但是專項(xiàng)債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也不容忽視。

2019年12月17日，時(shí)任財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰在由中國(guó)國(guó)債協(xié)會(huì)主辦的“地方債市場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展研討會(huì)”上表示，專項(xiàng)債目前已有一些風(fēng)險(xiǎn)苗頭，但總體風(fēng)險(xiǎn)還算可控，目前財(cái)政部正在探索建立專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目控制機(jī)制，試圖把具體項(xiàng)目的償債風(fēng)險(xiǎn)控制住，以此來(lái)控制整體的風(fēng)險(xiǎn)，逐步完善專項(xiàng)債的償債保障機(jī)制。

2020年12月18日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府債券發(fā)行管理辦法》其中強(qiáng)調(diào)“地方財(cái)政部門(mén)要保障專項(xiàng)債券還本付息，防范專項(xiàng)債券償付風(fēng)險(xiǎn)”。

“現(xiàn)在專項(xiàng)債存量規(guī)模接近16萬(wàn)億元，是政府性基金預(yù)算的1.6倍，可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，”趙全厚告訴記者，所以相比2021年3.65萬(wàn)億元的專項(xiàng)債規(guī)模可能會(huì)收縮。

按照財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)，截至2021年10月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額296549億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)137549億元，專項(xiàng)債務(wù)159000億元；政府債券294802億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1747億元。

“現(xiàn)在很多專項(xiàng)債只能依靠再融資，將風(fēng)險(xiǎn)向后轉(zhuǎn)移”，趙全厚認(rèn)為，因此，必須要防控專項(xiàng)債帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，特別是一些現(xiàn)金流不能覆蓋，需要再融資來(lái)還債的項(xiàng)目。

此外，即便專項(xiàng)債額度已經(jīng)下來(lái)，有些地區(qū)的專項(xiàng)債也不一定會(huì)今年提前發(fā)行。一位地方財(cái)政的人士告訴記者，現(xiàn)在嚴(yán)控債務(wù)率，專項(xiàng)債在政府債務(wù)率中占比不低，所以不是越多越好，也不會(huì)將明年的挪到今年來(lái)發(fā)行，畢竟年底還要考核地方領(lǐng)導(dǎo)債務(wù)率這個(gè)指標(biāo)。

如何拉動(dòng)投資

此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中還提出，適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資。黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過(guò)緊日子。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥分析“適度超前”是針對(duì)的2022年，也就是指將原本計(jì)劃在2023年開(kāi)展的一部分基礎(chǔ)設(shè)施投資提前到2022年。

12月15日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了11月各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示，11月全國(guó)固定資產(chǎn)投資仍延續(xù)著今年以來(lái)低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

“過(guò)緊日子，少開(kāi)銷(xiāo)，又要拉動(dòng)投資，又不準(zhǔn)新增債務(wù)，‘既要、又要’，多個(gè)目標(biāo)，如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)，真的很考驗(yàn)地方領(lǐng)導(dǎo)的智慧，”趙全厚告訴記者，這就要求一方面化解隱性債務(wù)，一方面在法定債務(wù)里面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是，要關(guān)注到政府投資的撬動(dòng)系數(shù)變?nèi)酰顿Y的渠道也沒(méi)有擴(kuò)大的可能，只能發(fā)行規(guī)范性債券，而現(xiàn)在規(guī)范性債券用于投資的額度與以前地方政府在基建投資的額度相差甚大。

當(dāng)?shù)胤秸枰€(wěn)增長(zhǎng)，拉動(dòng)投資之時(shí)，除去專項(xiàng)債，其他的政府投融資工具是否會(huì)復(fù)蘇？

趙全厚告訴記者，PPP（政府與社會(huì)資本合作）已經(jīng)是常態(tài)化，很多地方已觸及10%紅線，不會(huì)再大規(guī)模的增長(zhǎng)。

此前，為防控PPP帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部提出了PPP項(xiàng)目支出10％紅線，即確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10％。

“當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入下降時(shí)，PPP的10%支出紅線很容易達(dá)到，”趙全厚告訴記者。在趙全厚看來(lái)，明年政府投資只是穩(wěn)增長(zhǎng)的一方面，提振經(jīng)濟(jì)，還是要看市場(chǎng)的信心和預(yù)期。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)資本特性、“雙碳”目標(biāo)等一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題的闡述，對(duì)市場(chǎng)投資的預(yù)期和信心，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定都能起到支撐作用。