經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 宋笛 10月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》（以下簡稱《指南》）。

《指南》提出要建立全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，“1+32+N”三類平臺是其中重要組成部分，“1”是指國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，“32”是指31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)籌建設(shè)的省級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，“N”是指國務(wù)院有關(guān)部門的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，其中國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺是“政務(wù)數(shù)據(jù)管理的總樞紐、政務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的總通道、政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)的總門戶”。

“國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺是整份指南中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)”，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心兼職研究員趙金旭對經(jīng)濟(jì)觀察報表示。

趙金旭介紹，中國政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在一些壁壘，包括橫向上的數(shù)據(jù)孤島——即同級部門間的數(shù)據(jù)分割，縱向上的數(shù)據(jù)煙筒——數(shù)據(jù)向上匯集容易，基層使用難。部分政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)陷入了“管道冗余”的困境，一個部門動輒有兩三套軟件系統(tǒng)，管道很多，但有效、標(biāo)準(zhǔn)、共享的數(shù)據(jù)卻不夠。

這其中技術(shù)并不是主要的原因，更重要的是數(shù)據(jù)系統(tǒng)所依賴的行政系統(tǒng)特征。“比如條塊權(quán)力分割、績效競爭制度，都會減少部門間共享數(shù)據(jù)的動力，而科層壓力又會提高基層申請使用數(shù)據(jù)的難度。”趙金旭說。

在趙金旭看來，《指南》的思路即是跨過行政層級問題，選擇用一個統(tǒng)一的、最高級別的數(shù)據(jù)平臺來統(tǒng)合所有政務(wù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放、共享以及后續(xù)的授權(quán)運(yùn)營。而這一平臺的建立，從長期看，或許將會影響政府的治理結(jié)構(gòu)以及中央地方考核管理機(jī)制，比如一個更為扁平化、彈性化和互動性的治理體系，趙金旭正在進(jìn)行的一項課題研究即以此為題。

產(chǎn)業(yè)層對于《指南》也給予了頗多關(guān)注。《指南》中提出，“管運(yùn)適度分離原則，加大政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營力量投入”，“明確數(shù)據(jù)運(yùn)營非歧視、非壟斷原則”。

數(shù)牘科技高級總監(jiān)李宗勇對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“目前已有一些地方政府在開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，但管運(yùn)適度分離是第一次在中央文件中明確提出來，為全面政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營指明了方向。政府不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員。同時，政府也不可能投入大量資源進(jìn)行經(jīng)營性運(yùn)營，需要社會單位投入到政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營中來。政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要明確數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的安全主體責(zé)任，強(qiáng)化授權(quán)場景、授權(quán)范圍和運(yùn)營安全監(jiān)督管理，需要建設(shè)信息化平臺，支持線上運(yùn)營、管控和場景應(yīng)用開發(fā)以及跨網(wǎng)跨域數(shù)據(jù)流通，因此，構(gòu)建全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系需要政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺和隱私計算廠商協(xié)作推動。”

在李宗勇看來，《建設(shè)指南》對于延伸數(shù)據(jù)要素化生態(tài)，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型具有極為重大意義。第一，有力支撐全網(wǎng)全域的數(shù)據(jù)要素化生態(tài)；第二，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)供給側(cè)革新的重大舉措；第三，以數(shù)據(jù)協(xié)作和數(shù)據(jù)應(yīng)用為導(dǎo)向來推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，深入推進(jìn)政府內(nèi)部跨部門、跨地域、跨層級政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同共享，在社會治理、服務(wù)民生等領(lǐng)域打造政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，將部門協(xié)作和政府決策數(shù)字化，提升數(shù)字化國家治理體系和治理能力，落實服務(wù)型政府。

國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺

《指南》提出了兩個目標(biāo)節(jié)點，一是到2023年底前，全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系初步形成，基本具備數(shù)據(jù)目錄管理、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)治理、大數(shù)據(jù)分析、安全防護(hù)等能力，數(shù)據(jù)共享和開放能力顯著增強(qiáng)，政務(wù)數(shù)據(jù)管理服務(wù)水平明顯提升；二是到2025年，全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系更加完備，政務(wù)數(shù)據(jù)管理更加高效，政務(wù)數(shù)據(jù)資源全部納入目錄管理。

李宗勇對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“全國一體化”是一個相當(dāng)明確的提法，自上而下，全國統(tǒng)籌，全國一體，國務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的建設(shè)和管理，整合形成國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，建立完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障體系。全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的平臺架構(gòu)是 “1+32+N”。

上述體系中作為“1”的國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺是核心。《指南》中提出，國務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的建設(shè)和管理，整合形成國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，建立完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障體系。

國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺主要包括國家政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)門戶，基礎(chǔ)庫和主題庫兩類數(shù)據(jù)資源庫，以及數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)等六大核心系統(tǒng)，通用算法模型等相關(guān)應(yīng)用支撐組件。基礎(chǔ)庫包括人口、法人、自然資源、經(jīng)濟(jì)、電子證照等，主題庫則涵蓋醫(yī)療健康、社會保障、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、信用體系等。

32和N均要“將本部門平臺與國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺對接，同步數(shù)據(jù)目錄，支撐按需調(diào)用”。

趙金旭說：“這一平臺的成立，是數(shù)據(jù)開放、共享的關(guān)鍵一步”。

按照《指南》要求，要全面摸清政務(wù)數(shù)據(jù)資源底數(shù)，建立政務(wù)數(shù)據(jù)目錄動態(tài)更新機(jī)制，政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量不斷改善。

李宗勇對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，要摸清家底，這將是一項龐大的工程。在中國80%的政務(wù)數(shù)據(jù)都集中在政府部門。從《建設(shè)指南》的表述看，要建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，形成全國政務(wù)數(shù)據(jù)“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)有序流通和共享應(yīng)用。建設(shè)完善人口、法人、自然資源、經(jīng)濟(jì)、電子證照等基礎(chǔ)庫和醫(yī)療健康、社會保障、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、信用體系等主題庫，并統(tǒng)一納入全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系。

其中“數(shù)據(jù)目錄”是“摸清家底”的關(guān)鍵。目前多省份均已經(jīng)建立本省的數(shù)據(jù)目錄，但趙金旭認(rèn)為，目前各省各地的數(shù)據(jù)目錄存在標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，比如電話工單，在不同地市可能歸屬于不同部門管理。而建立統(tǒng)一“數(shù)據(jù)目錄”的過程，也是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的過程。

技術(shù)與治理

趙金旭介紹，盡管中國在政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)上已經(jīng)布局多年，但仍然存在大量數(shù)據(jù)難共享、難使用的問題。

2002年兩辦印發(fā)的《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》形成了我國政務(wù)數(shù)據(jù)的基本框架，即“一站兩網(wǎng)四庫十二金”（政府網(wǎng)站，內(nèi)外網(wǎng)，四個包含人口、土地在內(nèi)的基本數(shù)據(jù)庫和十二個包括金稅、金財在內(nèi)的十二個垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)），這一框架經(jīng)過近20年的建設(shè)，在2010年左右基本成型。

但在上述框架中，基于地方政府的“四庫”和基于垂直條線的“十二金”中存在的數(shù)據(jù)共享壁壘形成了所謂的政務(wù)數(shù)據(jù)“條條塊塊”。

所謂“塊”主要指的是同級部門間的數(shù)據(jù)共享難，數(shù)據(jù)也是業(yè)務(wù)，數(shù)據(jù)的共享意味著部門業(yè)務(wù)情況的分享，在沒有硬性要求的前提下，部門并沒有共享數(shù)據(jù)的動力，否則其工作節(jié)奏、業(yè)務(wù)邏輯等核心利益會受到影響，“就相當(dāng)于權(quán)力被壓縮了”。所謂“條”主要是指稅務(wù)等垂直體系內(nèi)的信息反饋。

造成這一情況的原因是多方面的，趙金旭認(rèn)為其中一個關(guān)鍵的問題在于此前數(shù)據(jù)系統(tǒng)所依賴的行政體系。

“地方治理結(jié)構(gòu)包括幾個重點，一把手負(fù)責(zé)制、臨時領(lǐng)導(dǎo)小組、運(yùn)動型治理和績效考核，綜合起來類似于項目制管理，同級別的行政負(fù)責(zé)人之間有競爭關(guān)系，上下級層級關(guān)系也較為明確，結(jié)果就是同級別部門難以共享數(shù)據(jù)，上下級數(shù)據(jù)向上匯集容易，向下反饋難。”趙金旭說。

為改變這一狀況，從2015年開始，頂層設(shè)計即釋放了建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺信號，2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，其中即提出“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”，此后又相繼發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件。

而此次《指南》，則是從技術(shù)上明確了路徑，即通過一個頂層的一體化數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享。

與此前的文件相比，《指南》進(jìn)一步明確了“誰管理誰負(fù)責(zé)、誰提供誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)”，這也為之后政務(wù)數(shù)據(jù)的使用提供了便利。“舉一個簡單的例子，街道、居委會要使用某一個數(shù)據(jù)時，可以直接通過省市平臺與國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺申請‘按需調(diào)用’，而不是向數(shù)據(jù)管理方的條塊部門申請。”趙金旭。

在趙金旭看來，當(dāng)這一體系建成并開始運(yùn)作后，也會對地方政府的行政治理體系和邏輯帶來變化，比如變得更加扁平化。趙金旭正在進(jìn)行的一項研究即是信息化對央地關(guān)系的重塑和影響。

趙金旭預(yù)測：“可能的影響有幾個方面，第一個是政務(wù)數(shù)據(jù)整理的過程，實際上也是對各部門權(quán)責(zé)清單整理的過程，在整理清楚后，行政的業(yè)務(wù)流程有沒有可能會重塑？第二，在體系形成后，地方行政有可能會變得更加指標(biāo)化，可以形成更多的數(shù)據(jù)指標(biāo)，以衡量社會經(jīng)濟(jì)方面的變化；第三在治理指標(biāo)化后，地方的績效考核方式可能也會有變化；第四，在整體治理數(shù)據(jù)化后，地方的治理又可能會變得更加智能，就像工業(yè)中的大數(shù)據(jù)檢測一樣，政府可以通過一些指標(biāo)對緊急情況作出預(yù)判，并提前采取措施”。

安全與邊界

《指南》中提出，至2025年，將推動達(dá)成“政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合應(yīng)用水平大幅提升，大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力顯著增強(qiáng)，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。”

趙金旭對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，政務(wù)數(shù)據(jù)的打通將會給社會治理帶來更多便利，也會給居民生活、企業(yè)運(yùn)營提供更多便利。但是作為“一體兩面”，當(dāng)數(shù)據(jù)更加集中時，對系統(tǒng)的安全性要求也會更高。

隨著數(shù)字滲透率的不斷提高，數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)隱私已經(jīng)成為全球各國政府面臨的挑戰(zhàn)，我國也相繼頒布了《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)。

《指南》中用了大量篇幅要求“安全保障一體化”，其中針對平臺技術(shù)防護(hù)能力，提出要“充分利用電子認(rèn)證，數(shù)據(jù)加密存儲、傳輸和應(yīng)用手段，防止數(shù)據(jù)篡改，推進(jìn)數(shù)據(jù)脫敏使用，加強(qiáng)重要數(shù)據(jù)保護(hù)，加強(qiáng)個人隱私、商業(yè)秘密信息保護(hù)，嚴(yán)格管控數(shù)據(jù)訪問行為，實現(xiàn)過程全記錄和精細(xì)化權(quán)限管理”；針對強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全運(yùn)行管理，提出要“建立健全事前管審批、事中全留痕、事后可追溯的數(shù)據(jù)安全運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制”。

李宗勇對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，按照《建設(shè)指南》提出的要求，構(gòu)建全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)的融合需要跨網(wǎng)跨域的多層級協(xié)調(diào)，過程勢必復(fù)雜，不僅涉及管理方面的問題，還需要通盤考慮數(shù)據(jù)質(zhì)量、制度標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)構(gòu)建、商業(yè)模式、平臺建設(shè)等各個方面的問題。

李宗勇說，“數(shù)據(jù)的數(shù)字化形態(tài)對數(shù)據(jù)流通過程的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)形成了主要阻礙。原因在于當(dāng)前數(shù)據(jù)的形態(tài)是二進(jìn)制的數(shù)字化形態(tài)，載體是計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)。這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)在流通過程中極為容易被無限復(fù)制和擴(kuò)散。數(shù)據(jù)要素資源化的關(guān)鍵在于在保護(hù)數(shù)據(jù)隱私前提下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)大規(guī)模社會化流通”，在李宗勇看來，針對數(shù)據(jù)這一特性，諸如隱私計算等可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)“數(shù)據(jù)可用不可見”、“數(shù)據(jù)可用不可得”的技術(shù)手段可以發(fā)揮重要作用。

在趙金旭看來，除了數(shù)據(jù)本身的安全，數(shù)據(jù)的合理使用也是需要關(guān)注的重點，要防止政務(wù)數(shù)據(jù)濫用對個人權(quán)益邊界的影響。

《指南》中提出要“建立國家電子證照基礎(chǔ)庫，‘一人一檔’、‘一企一檔’等主題庫。”

趙金旭說：“當(dāng)個人數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)匯集時，個人在數(shù)據(jù)方面會變得更加‘透明’，需要在提高治理質(zhì)量和效率的同時，保障每個人的合法權(quán)益，用制度性措施防止侵犯個人合法權(quán)益的行為”。