（圖片來源：CFP）

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡艷明 3月7日下午，有人去往北京金融街15號，與“中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”的牌匾合影，留作紀(jì)念。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案》（下稱《改革方案》），新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有六項(xiàng)涉及金融，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革也成為本輪改革的重頭戲，其中之一是將在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局。因此，銀保監(jiān)會(huì)的牌匾未來會(huì)被摘下成為歷史，同時(shí)迎來新牌匾。

《改革方案》還提出，深化地方金融監(jiān)管體制改革；中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國有金融資本管理體制；加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等重磅改革內(nèi)容。

回顧過去的幾次金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，2003年開始分業(yè)監(jiān)管，形成“一行三會(huì)一局”的監(jiān)管格局；在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，變更為“一委一行兩會(huì)一局”。

本次改革釋放了什么信號？有分析人士認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革釋放了金融強(qiáng)監(jiān)管的信號。

“這是一項(xiàng)重大的監(jiān)管體系的完善，是雙峰監(jiān)管體系的真正意義的建立。”上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛對記者表示。對于在原來銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，曾剛認(rèn)為有兩方面意義：一方面是監(jiān)管職責(zé)的統(tǒng)一全覆蓋、一致性監(jiān)管；另一方面標(biāo)志著行為監(jiān)管強(qiáng)化，雙峰監(jiān)管體系進(jìn)一步的完善。

組建國家金融監(jiān)督管理總局

3月7日，備受各方關(guān)注的《改革方案》公布。

本次機(jī)構(gòu)改革受關(guān)注的內(nèi)容之一是組建國家金融監(jiān)督管理總局。《改革方案》提出，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

國家金融監(jiān)督管理總局在中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。

曾剛認(rèn)為，組建國家金融監(jiān)督管理總局，是對金融監(jiān)管職責(zé)的統(tǒng)一和監(jiān)管架構(gòu)的進(jìn)一步完善。其中，監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一包括把人民銀行對金融控股公司等日常監(jiān)管和地方金融監(jiān)督管理的職能要?jiǎng)澣耄y(tǒng)一后意味著監(jiān)管體系更加完善，避免出現(xiàn)原來多頭監(jiān)管、監(jiān)管套利、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)管效率低下的情況，有助于實(shí)現(xiàn)全覆蓋、一致性監(jiān)管，提高監(jiān)管的效率。

值得注意的是，此次改革把行為監(jiān)管即金融消費(fèi)者保護(hù)職能全部統(tǒng)一到國家金融監(jiān)督管理總局。曾剛認(rèn)為，過去金融消費(fèi)者保護(hù)職能分散在“一行兩會(huì)”，沒有形成完善的監(jiān)管體系和有效的監(jiān)管結(jié)果的應(yīng)用。統(tǒng)一到國家金融監(jiān)督管理總局之后，行為監(jiān)管的體系和制度得到進(jìn)一步完善，監(jiān)管能力得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。在國家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)部，形成審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管的雙峰體系。

“因?yàn)閷徤鞅O(jiān)管是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，行為監(jiān)管是負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的行為導(dǎo)向，這樣既能保障金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行，也能促進(jìn)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的行為符合國家發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)化對消費(fèi)者的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)金融運(yùn)行更加有效率。”曾剛表示。

改革重頭戲

本次改革中，金融領(lǐng)域改革占據(jù)了較大篇幅：《改革方案》具體內(nèi)容涉及13項(xiàng)，其中，6項(xiàng)關(guān)于金融改革。

除了組建國家金融監(jiān)督管理總局，本次機(jī)構(gòu)改革還包括：深化地方金融監(jiān)管體制改革；中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革；完善國有金融資本管理體制；加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等重磅改革內(nèi)容。

深化地方金融監(jiān)管體制改革方面，《改革方案》顯示，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

根據(jù)《改革方案》，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化資本市場監(jiān)管職責(zé)，劃入國家發(fā)展和改革委員會(huì)的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新對記者表示，他認(rèn)為，本次金融機(jī)構(gòu)改革提升了資本市場的重要地位。《改革方案》把證監(jiān)會(huì)行政級別提升到國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，也把證券業(yè)的監(jiān)管獨(dú)立出來，交由證監(jiān)會(huì)單獨(dú)監(jiān)管，其他的金融業(yè)比如銀行、保險(xiǎn)、信托等監(jiān)管交給了新成立的國家金融監(jiān)督管理總局。

“這也表明了我們目前的機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步突顯了資本市場的重要地位和作用。”董登新表示，目的是要強(qiáng)化資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平，把資本市場的作用功能在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級當(dāng)中要發(fā)揮到極致，最終的落腳點(diǎn)是要大幅提升直接融資的比例。

《改革方案》顯示，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革。撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。

不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

根據(jù)《改革方案》，完善國有金融資本管理體制方面，按照國有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。

《改革方案》提出，加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理。中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國家外匯管理局及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)均使用行政編制，工作人員納入國家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理，執(zhí)行國家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

金融監(jiān)管框架演進(jìn)

在2018年的那輪機(jī)構(gòu)改革中，不少金融領(lǐng)域研究人士對記者表示，當(dāng)時(shí)的改革或許并不是終點(diǎn)，隨著金融市場及發(fā)展重心的變化，改革一直在路上。

本輪改革一直備受市場關(guān)注。2月26日至28日，中共第二十屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議審議通過了在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，指出要深化重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)黨對社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機(jī)制上更加完善、在運(yùn)行管理上更加高效。要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，推動(dòng)高水平對外開放，統(tǒng)籌謀劃好各領(lǐng)域的改革。

中國金融監(jiān)管框架隨著金融發(fā)展形勢一直在演進(jìn)。

1990年代之前，主要是人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管；1990年代之后，金融業(yè)務(wù)專業(yè)化趨勢逐漸顯現(xiàn)，部分金融監(jiān)管職能相繼從人民銀行剝離，并在1992、1998和2003年分別成立證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)。央行主司貨幣政策與宏觀調(diào)控，三會(huì)則負(fù)責(zé)具體的金融監(jiān)管，國家外匯管理局負(fù)責(zé)外匯市場監(jiān)管。

隨著利率市場化改革的推進(jìn)及金融工具創(chuàng)新熱潮的持續(xù)，國內(nèi)金融業(yè)呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，2017年-2018年再次迎來金融監(jiān)管框架調(diào)整。

2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會(huì)議審議。針對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，方案提出將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，并將兩會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。

由此，2017年新誕生的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，與2018年成立的中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，構(gòu)成了“一委一行兩會(huì)一局”監(jiān)管格局。

對于本次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，董登新表示，從金融監(jiān)管，市場監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來講，機(jī)構(gòu)改革做出了科學(xué)的分工，按照金融行業(yè)的屬性和特征，對于金融的監(jiān)管、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管的分工上做了進(jìn)一步的細(xì)化，使得金融監(jiān)管更專業(yè)、更精準(zhǔn)，而且在監(jiān)管上更便于他們的合作和協(xié)調(diào)。這既是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合，也是為了提升監(jiān)管的效率和服務(wù)的質(zhì)量。