蔡樂渭/文 4月22日，有媒體曝光了“內(nèi)蒙古開魯縣蹊蹺的增補承包費”事件，迅速引起了輿論關(guān)注。輿情發(fā)酵后，開魯縣政府連續(xù)發(fā)出多個通報，對相關(guān)情況進行說明。通報稱，公眾關(guān)注的耕地收費問題，實際為開魯縣新增耕地高效利用試點方案中針對新增耕地采取的處置方式之一，即“完善合同、收取有償使用費”。

結(jié)合媒體披露的信息與開魯縣的通報可知，此次事件中開魯縣建華鎮(zhèn)雙勝村與承包方張某之間的糾紛，乃至當?shù)劓?zhèn)政府介入到村集體與承包方之間的土地承包糾紛中去，都只是問題的表象，鎮(zhèn)、村兩級僅僅是在按照縣里有關(guān)文件的要求開展工作。因此，問題核心在于，開魯縣針對新增耕地采取的處置方式——“完善合同、收取有償使用費”是否合法。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，無論是村集體向承包方收取承包合同約定之外的新增耕地有償使用費，還是鎮(zhèn)政府介入糾紛協(xié)助村集體收費，抑或開魯縣所采取的處置方式，都是于法無據(jù)的。

就村集體收取新增耕地有償使用費而言，首先，《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)的法律法規(guī)，并沒有任何條文規(guī)定農(nóng)村土地發(fā)包方可以在承包期內(nèi)，針對承包方因其改良、開墾土地增加耕地而額外收取“有償使用費”。相反，該法第八條規(guī)定“國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯”。發(fā)包方在承包期內(nèi)收取新增耕地有償使用費，恰恰是對土地承包經(jīng)營權(quán)的侵犯。

其次，《國務(wù)院關(guān)于推動內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書寫中國式現(xiàn)代化新篇章的意見》（國發(fā)〔2023〕16號）并不能成為收取“有償使用費”的依據(jù)。該文件規(guī)定：“健全土地、草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，在推進新增耕地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，探索開展高效利用試點”，但該規(guī)定中并沒有提及任何收費問題。發(fā)包方不可據(jù)此收費。

再次，村民代表會議決議也不能成為收取新增耕地有償使用費的正當理由。對村民代表會議不能侵害承包人已經(jīng)合法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、不得擅自變更已經(jīng)生效的土地承包合同問題，《農(nóng)村土地承包法》第八條等已有規(guī)定。《村民委員會組織法》第二十七條第二款更明確，村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸。因此，在沒有法律依據(jù)的前提下，以村民代表會議決議作為收取新增耕地有償使用費的依據(jù)并不成立。

有關(guān)建華鎮(zhèn)人民政府相關(guān)工作人員介入土地承包糾紛、參與阻止耕種問題，按《農(nóng)村土地承包法》第五十五條的規(guī)定，在雙方當事人請求的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是可以參與土地承包糾紛的解決的，但解決的手段僅限于調(diào)解。換言之，若無雙方當事人的請求，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得介入，更不得強行阻止耕種。本案中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作人員在沒有雙方當事人請求的情形下介入承包合同糾紛，顯然違反了法律的規(guī)定。

有關(guān)此次事件的核心即開魯縣針對新增耕地實行“完善合同、收取有償使用費”處置方式問題。根據(jù)公開資料，當?shù)卦雠_了《開魯縣促進農(nóng)村牧區(qū)新增耕地高效利用指導(dǎo)方案》，但該方案在性質(zhì)上屬于內(nèi)部文件還是對外實施的規(guī)范性文件并不明確。若屬內(nèi)部文件，則不應(yīng)對外實施。若屬規(guī)范性文件，則按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》的規(guī)定，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。而根據(jù)現(xiàn)有信息，前述“指導(dǎo)方案”并未公開發(fā)布，因此，該方案也不得作為行政管理的依據(jù)。更何況，該方案規(guī)定的“完善合同、收取有償使用費”處置方式，屬于在沒有上位法律依據(jù)的情形下，增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)，違背了依法行政的原則，無論是否曾公開發(fā)布，其本身都是違法的。

至于通報所稱對較大規(guī)模的單獨新增耕地地塊，依據(jù)《民法典》第533條“情勢變更”條款，“由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請人民法院或仲裁機構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理”問題，其同樣是于法無據(jù)的。因為，承包方通過改良土地而新增耕地，并非《民法典》第五百三十三條所指的“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當事人在訂立合同時無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風險的重大變化”，所謂情勢變更情形并不存在，自然無法據(jù)此要求承包戶就此進行協(xié)商。

綜上所述，開魯縣在新增耕地高效利用試點方案中針對新增耕地采取“完善合同、收取有償使用費”的處置方式，在法律上是沒有依據(jù)的。并且，收費本身也無助于達成新增耕地高效利用這一目的。要真正達到高效利用新增耕地的目的，還應(yīng)回到《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的法律框架中，維護相關(guān)土地承包關(guān)系中各方的合法權(quán)益、促進土地承包關(guān)系的穩(wěn)定、調(diào)動各方面的有利因素，運用科技、經(jīng)濟等方面的綜合手段，促進新增耕地的高效利用。

（作者系中國政法大學(xué)教師）