經(jīng)濟觀察報 記者 王雅潔 按照全國人大常委會2024年度的立法工作計劃，今年6月，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》將提交全國人大常委會進行二次審議。

2019年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（下稱“礦產(chǎn)資源法”）啟動第三次修訂。2023年12月，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》經(jīng)過國常會討論并原則通過后，于2023年12月25日提請了十四屆全國人大常委會初次審議。提請初次審議的修訂草案與2019年曾公布的修訂草案相比，出現(xiàn)了較多變化；與仍在執(zhí)行的礦產(chǎn)資源法相比，變化更多。比如2023年修訂版本新增“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”這一概念，特別強調(diào)“礦產(chǎn)資源的儲備和應(yīng)急”，此外，對“申請在先”和礦權(quán)收益制度改革也提出更行之有效的操作建議。

因此，業(yè)界普遍認為此次修訂是礦產(chǎn)資源法頒布實施以來修訂規(guī)模和幅度最大的一次。自1986年頒布實施以來，礦產(chǎn)資源法分別于1996年、2009年經(jīng)歷過兩次修訂。

中國地質(zhì)大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任李顯冬是礦產(chǎn)資源法歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國法學家江平全程見證并親身參與了國家礦產(chǎn)資源法的胎動、誕生、博弈以及每一次修訂的過程。

李顯冬說，頒布實施30年來，礦產(chǎn)資源法每次修訂都曾付出過極大的努力。

礦產(chǎn)資源潛藏著巨大的利益，圍繞著礦產(chǎn)收益制度，中央政府、地方政府和勘探、開采企業(yè)形成了一個多方博弈，在30年時間中，各方角色也不斷變化，行政力量在這個領(lǐng)域強有力地影響著市場的競爭；另一方面，作為國家管理、調(diào)控、干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重要手段，圍繞礦產(chǎn)收益制度的稅費金也斑駁混雜，始終未能厘清理順。

很長時間中，地方政府在礦產(chǎn)資源利用中扮演了重要角色。通過“招、拍、掛”，地方政府可以決定由誰在哪一塊土地上勘探或開發(fā)礦產(chǎn)資源，同時地方政府還擁有礦業(yè)出讓收益市場基準價的制定權(quán)，并在與中央的分潤中占得大頭：60%。

采礦權(quán)人在取得采礦許可證前，需要繳納比例不低于采礦權(quán)出讓收益20%的“預(yù)售款”，剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)分年度繳納。這是一筆不小的開支，為了減輕資金壓力，一些企業(yè)在獲得采礦權(quán)后，即謀求直接轉(zhuǎn)讓以回籠資金。

為了提高價格，在規(guī)則之下，地方政府還有更多操作的空間。比如通過成立地方國資礦產(chǎn)公司，以協(xié)議或申請的方式獲得地方礦產(chǎn)資源，再和民營、外資企業(yè)共同開發(fā)。一些地方政府多年來的礦產(chǎn)出讓收益也曾屢創(chuàng)新高。

這聽上去像是一個房地產(chǎn)市場在礦業(yè)行業(yè)的投影，似乎是一個“土地財政”在礦業(yè)領(lǐng)域的翻版。

李顯冬說，土地財政和礦業(yè)財政的問題爭議糾纏了30余年，各個部門之間意見還是不能達成一致。

但另一個方面，礦產(chǎn)資源作為“工業(yè)的糧食”，毫無疑義是一國經(jīng)濟與社會發(fā)展的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一，可謂“民族的經(jīng)濟命脈”。

今年4月，作為國家礦業(yè)立法咨詢顧問，李顯冬曾在有關(guān)部門的內(nèi)部討論會上，就礦產(chǎn)資源法修訂的焦點問題提出建議，直言既然礦業(yè)專家們均認為：“中國的礦產(chǎn)資源安全形勢非常嚴峻，中國的礦業(yè)也已處于一個萎縮階段，礦業(yè)政策亟需調(diào)整和完善”，礦產(chǎn)資源法的修改恰逢其時。

李顯冬說，他感到?jīng)Q策層對于這次礦產(chǎn)資源法的修改決心十分堅定，今年秋季可能會迎來新的進展。

申請在先

經(jīng)濟觀察報：對比2019版（草案），2023版（草案）提出“國家鼓勵單位和個人向縣級以上人民政府自然資源主管部門提供可供出讓的探礦權(quán)區(qū)塊來源，提供探礦權(quán)區(qū)塊來源的單位和個人可以就探礦權(quán)區(qū)塊提出出讓申請，對符合出讓條件的,有關(guān)人民政府自然資源主管部門應(yīng)當及時安排出讓”。這是否意味著一級市場探礦權(quán)流轉(zhuǎn)從“申請在先”時代，到“招、拍、掛”時代，現(xiàn)在又要回到“申請在先”了？

李顯冬：一般來說，通過“申請在先”方式取得的探礦權(quán)僅應(yīng)局限于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，特別就國家地勘隊伍而言，其均為國家出資，如果讓其與一般的礦業(yè)企業(yè)那樣，一律都參與市場“招、拍、掛”，鑒于現(xiàn)行體制的局限，它們無法承擔被“招、拍、掛”炒高的競爭費用，自然也無法完成其本應(yīng)承擔的“摸清家底”的社會職能。

礦產(chǎn)資源勘查就探礦權(quán)而言屬于高風險的項目，以“申請在先”的方式設(shè)立探礦權(quán)，可以降低進入礦產(chǎn)資源勘查市場的門檻，讓具有勘查能力的主力軍，更有把握地爭得戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的摸清家底任務(wù)，但其必須有嚴格的公平、公開、公正的程序性規(guī)定來予以限制。最新頒布的《公平競爭審查條例》已有明文規(guī)定：“有關(guān)政策措施，具有或者可能具有排除、限制競爭效果，但符合下列情形之一，且沒有對公平競爭影響更小的替代方案，并能夠確定合理的實施期限或者終止條件的，可以出臺：（一）為維護國家安全和發(fā)展利益的；（二）為促進科學技術(shù)進步、增強國家自主創(chuàng)新能力的；（三）為實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、救災(zāi)救助等社會公共利益的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。”

故而為繼續(xù)吸引更多的市場主體和資金進入礦產(chǎn)資源風險勘查領(lǐng)域，推動我國礦產(chǎn)資源勘查開采秩序良性發(fā)展，非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之外的礦產(chǎn)資源，在探礦權(quán)的設(shè)置上，依然堅持讓市場在資源配置中起決定性作用的改革方針。

礦產(chǎn)勘查項目高風險、高投入、長周期，應(yīng)當允許探礦權(quán)人獲得高回報收益，才能激勵更多的市場主體進入高風險礦種的勘查領(lǐng)域，探明更多的資源儲量，為社會貢獻財富。

1996年第一次修訂并頒布實施的礦產(chǎn)資源法規(guī)定，勘查開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。

2006年國土資源部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），對礦業(yè)權(quán)出讓方式進行了全面的設(shè)計，按照分類管理的原則，以礦種風險高低為標準，規(guī)定了以“申請在先”、“招、拍、掛”、協(xié)議等方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)的具體條件，明確了高風險礦種可以通過“申請在先”方式出讓探礦權(quán)。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，規(guī)定全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招標拍賣掛牌方式出讓。隨著改革方案的全面貫徹實施，“申請在先”方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)事實上已被廢止。

這一次修訂所說的恢復(fù)“申請在先”，其實僅僅是為了強化法律意義上的空白區(qū)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)的申請，也就是僅指在礦區(qū)范圍內(nèi)未進行過礦權(quán)登記的地區(qū)內(nèi)，進一步勘查戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。

在修訂討論的過程中，有專家認為，我國的地質(zhì)工作程度在全世界范圍內(nèi)是最高的，已經(jīng)基本沒有實質(zhì)上的礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)。

故而可以認為，一般所言的礦產(chǎn)勘查空白區(qū)僅指空白區(qū)中地質(zhì)調(diào)查空白區(qū)，而未論及法律意義上的空白區(qū)。目前仍存在未匯交地質(zhì)資料、未進行礦權(quán)登記且在法律權(quán)屬上為空白區(qū)的情況，這一次修訂所提及的“申請在先”，無疑又是我國探礦權(quán)制度改革過程之中的一次大的突破。

經(jīng)濟觀察報：這次修訂的“申請在先”和之前推行的“申請在先”，區(qū)別在哪？“申請在先”模式在中國經(jīng)歷了哪些沿革和博弈？

李顯冬：有學者認為，我國一級市場探礦權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)以“申請在先”為主，“競爭出讓”為輔，全面“招、拍、掛”會影響找礦人的積極性，制約礦業(yè)市場的發(fā)展，尤其對未探明的礦產(chǎn)競爭性出讓會降低社會資本的投資意愿。

也有學者認為，“招、拍、掛”導致具有技術(shù)優(yōu)勢的地勘單位獲取探礦權(quán)難，在技術(shù)方面，削減了地勘單位的優(yōu)勢地位，無法充分掌握出讓礦區(qū)的地質(zhì)風險；在經(jīng)濟方面，由于價高者得，往往最終由資金雄厚的非地勘單位或礦山企業(yè)在競爭中脫穎而出，最終亦加劇了礦產(chǎn)勘查開采的風險。

當然也有學者認為，中國已不具備通過“申請在先”的方式取得高風險探礦權(quán)的地質(zhì)工作條件和市場競爭條件，應(yīng)取消空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”，全面推進競爭性出讓，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

所以，這一次修訂，也是希望通過法律來厘定空白區(qū)探礦權(quán)準入方式，從而“定分止爭”。

這一點，從國際經(jīng)驗方面看也有可資借鑒的地方。

例如國外礦業(yè)權(quán)的設(shè)立主要包括申請授予、招標、拍賣以及協(xié)議授予和委托經(jīng)營等方式。但礦業(yè)大國多對空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”授予，如美國、澳大利亞等，亦有國家對本國企業(yè)一律采取“申請在先”授予，如加拿大、南非、日本、印度尼西亞等。

經(jīng)濟觀察報：“申請在先”會不會影響市場化充分競爭？

李顯冬：我認為，最新一次修訂強調(diào)恢復(fù)“申請在先”制度是可以的，但其前提是要堅持“公開、公平、公正”，有嚴格程序限制。說句大白話，有些地方政府可以成立一個所謂國營礦業(yè)開發(fā)公司，用“申請在先”的方式獲得地方所有的礦產(chǎn)資源，然后坐等民營抑或央企等其他外來企業(yè)共同開發(fā)，說難聽點，此種做法被詬病為了所謂“空手套白狼”，然后“關(guān)門打狗”。

決策層改革的決心非常堅定。這次修訂提出戰(zhàn)略性和緊缺性礦產(chǎn)資源可以“申請在先”，那誰具備“申請在先”的資格？國家隊（國央企）向來最了解哪兒有礦，如果國家隊提出來“申請在先”，那就通過協(xié)議出讓，而不再通過“招、拍、掛”，因為僅僅適用“招、拍、掛”也容易形成惡性競爭，出現(xiàn)炒賣倒手賺錢的現(xiàn)象。

充分的市場性機制和真正的市場化，應(yīng)建立在風險投資機制之下。凡是有行政權(quán)力干預(yù)的，就不是正常的市場。

經(jīng)濟觀察報：如何做到“公開、公平、公正”？

李顯冬：首先要嚴格空白區(qū)探礦權(quán)準入程序，“申請在先”和“協(xié)議出讓”都嚴格局限于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”范圍內(nèi)，且要經(jīng)過規(guī)范嚴格的“公開、公平、公正”的程序。

其實，不論“申請在先”，還是“協(xié)議出讓”均具有強烈的行政管理色彩，故行政機關(guān)在履行該職責時必須遵循行政法的基本原則，即“依法行政，越權(quán)無效”，堅持有關(guān)行政行為只能“公開、公平、公正”。

這一點日本的做法有一定參考價值，我了解到，日本須舉行聽證會，通過征求各方意見以決定是否授予探礦權(quán)，還引入聽證和媒體監(jiān)督等機制，努力做到政務(wù)公開，將礦產(chǎn)資源配置過程置于群眾監(jiān)督之下，保障公民參與權(quán)，提高資源配置公開透明度，保障礦業(yè)市場交易公平、公正。

此外，“申請在先”與協(xié)議出讓申請批準程序必須經(jīng)過集體會審。

“申請在先”方式審批權(quán)力高度集中，自由裁量權(quán)過大易出現(xiàn)決策失誤之風險，而由礦產(chǎn)資源主管部門在程序上集體會審，通過協(xié)商達成共識，從嚴掌握，利于規(guī)避因單極決策所產(chǎn)生的主觀臆斷，在實質(zhì)上保障交易公平、公正，維護礦業(yè)市場的穩(wěn)定與安全。

礦權(quán)收益制度改革

經(jīng)濟觀察報：此次修訂對于礦業(yè)權(quán)收益分配是如何考慮的？

李顯冬：礦業(yè)權(quán)收益分配制度決定著如何最大限度地利用好礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)收益分配制度的構(gòu)建也是我國礦業(yè)權(quán)制度的重要一環(huán)。然而，我國的礦產(chǎn)資源收益分配制度卻存在著權(quán)益關(guān)系不明、重復(fù)征收增加礦山企業(yè)負擔等問題。

礦權(quán)收益制度改革方面的討論，最早可追溯至1986年礦產(chǎn)資源法誕生，先后提出礦業(yè)權(quán)制度以及“招、拍、掛”，再到財政部和原國土資源部聯(lián)合發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），也就是俗稱的“35號文”，雖然其初衷無可厚非，改革方向也沒錯，但是對收益的理解應(yīng)認為有誤讀。

想要理解35號文，首先要理解清末“西法東漸”時，中國既有的以《鹽鐵論》為代表的礦產(chǎn)資源管理制度，也就是“坑口稅費”制度。所謂“坑口稅費”制度是指給礦山企業(yè)挖煤的權(quán)利時，當采到煤拉到了坑口時，才根據(jù)坑口賣煤的數(shù)量收取費用。這種“坑口稅費”制度，是近代中國礦業(yè)權(quán)制度建立以來的慣例。

35號文的本質(zhì)其實是對礦產(chǎn)資源的“預(yù)售”。35號文規(guī)定：“采礦權(quán)人在取得采礦許可證前，首次繳納比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的20%；剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)分年度繳納”。這就帶來一個問題，誰探到的礦多，誰的經(jīng)濟負擔就重，找到礦以后，馬上就要把儲量換算成錢，向人家要幾十年的“預(yù)售款”，這種情況下，誰還愿意投資探礦？就是想來采礦，也會覺得風險太大了。

這種“鞭打快牛”的做法，顯然也是35號文以后幾乎五年投資增速下滑的原因之一。

在這背后，也折射出相關(guān)財政官員、礦產(chǎn)官員、土地官員之間的意見相左。在人大討論會上，面對其他人員提出的修改意見，一名土地官員說，沒有土地財政，哪有今天中國的大形勢，但土地財政業(yè)已走到盡頭的現(xiàn)實之下，能以“礦業(yè)財政”取而代之嗎？

經(jīng)濟觀察報：其實礦業(yè)權(quán)出讓收益管理爭議一直都很大。

李顯冬：這本質(zhì)上是個財政問題。

經(jīng)濟觀察報：為什么這是個財政問題？

李顯冬：礦產(chǎn)資源的收益矛盾問題其實不是問題，實質(zhì)是地方現(xiàn)在沒錢。現(xiàn)在，我們的立法不夠明確，權(quán)利給了地方，地方把圈畫得很大，卻不讓企業(yè)進來開發(fā)，這是礦產(chǎn)資源法行政管理中的核心問題，本質(zhì)是中央和地方財政稅收利益矛盾的隱性表現(xiàn)。

經(jīng)濟觀察報：地方的具體情況是什么樣？

李顯冬：還是用礦業(yè)權(quán)來舉個例子，我前段時間去地方調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方領(lǐng)導對申請“招、拍、掛”有決定權(quán)。我當時去調(diào)查，就問地方，你們在忙什么呢？地方的人和我說，我們在“定盤子”，我沒懂“定盤子”是什么意思，后來才知道就是指“招、拍、掛”中，怎么定、誰來得，都是領(lǐng)導說了算，“招、拍、掛”的過程，就是保證領(lǐng)導點頭的企業(yè)一定要拿到。

經(jīng)濟觀察報：這也是此次修訂的一個難點嗎？

李顯冬：這已經(jīng)超出了礦產(chǎn)資源法本身的問題。在我看來，修訂過程中的一個關(guān)鍵做法，應(yīng)該讓“稅、費、金各歸其位，實至名歸”。

經(jīng)濟觀察報：目前“稅、費、金”面臨什么問題？如何才能協(xié)調(diào)？

李顯冬：雖然我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源稅費體系表面完整，但卻存在著問題。尤其是在《礦產(chǎn)資源權(quán)益制度改革方案》和《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》出臺后，社會各界對于礦產(chǎn)資源收益分配的法律依據(jù)、征收方式以及與資源稅的關(guān)系均提出了許多異議。

比如，礦產(chǎn)資源收益分配制度的法律關(guān)系在不斷被誤讀。在我國，礦產(chǎn)資源屬于國有資源，“稅、費、金”制度均為國家管理、調(diào)控和干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重要公法手段。然而有關(guān)礦產(chǎn)資源收益分配制度的體系設(shè)置、稅費性質(zhì)、功能定位等方面的爭論始終未能停歇。如何整合“稅、費、金”制度似乎已經(jīng)成為一種沉疴。

現(xiàn)在的問題是，礦業(yè)權(quán)出讓收益具體征收辦法混淆了“稅、費、金”之目的功能，既有的資源稅費功能本末倒置且功能模糊，對生態(tài)環(huán)境的保護缺位，導致各地濫采濫挖的現(xiàn)象愈演愈烈，國務(wù)院所頒布的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》及相關(guān)文件，都是從權(quán)益金的基礎(chǔ)理論入手，試圖推進礦產(chǎn)資源稅費制度的重構(gòu)。但其制度改革方案實施后的效果卻與預(yù)期存在著一定差距，地勘市場的頹勢并未因此挽回。各區(qū)域具體實施有很大差別，盡管采取了對礦產(chǎn)資源評估確認后，前期征收部分或者全部權(quán)益金的做法，仍未能改變稅費功能部分重合的問題，反而容易誘發(fā)增加礦山企業(yè)的經(jīng)營成本的現(xiàn)象。實際上已經(jīng)背離了保護國家資源和激發(fā)礦業(yè)企業(yè)積極性的初衷，造成了資源開發(fā)不應(yīng)有的混亂。

我國目前的收益分配制度存在著權(quán)益關(guān)系不明、重復(fù)征收增加礦山企業(yè)負擔等問題，這些問題突出表現(xiàn)為，出讓收益制度與價款制度之間的銜接不暢。目前，探礦權(quán)采礦權(quán)價款與礦業(yè)權(quán)出讓收益被混為一談，礦業(yè)權(quán)出讓收益與資源稅存在著重疊。而在礦業(yè)權(quán)出讓收益中，地方政府又擁有市場基準價的制定權(quán)，更進一步加深了中央與地方利益上的沖突。

之所以我國的礦業(yè)權(quán)收益分配制度不盡如人意，根本在于對“公法私法化”（公法私法化指私法原則和規(guī)范對公法的滲透和影響的過程。例如，由于政府職責的擴大，使得公共機構(gòu)按私法要求執(zhí)行公共職能）的理解與認識上，始終難以擺脫固有的一些陳舊觀念。

經(jīng)濟觀察報：礦業(yè)權(quán)出讓收益面臨的問題是什么？

李顯冬：礦業(yè)權(quán)出讓收益是基于資源儲量計算的。還沒有進行探礦，當對礦產(chǎn)資源的儲量和貯存條件都處于未知或難以最終確定狀態(tài)時，僅憑借經(jīng)驗估計的儲量收取出讓收益，既無事實依據(jù)，亦無法律根據(jù)。同時，目前在制度設(shè)計上，對維護風險勘查投資人自享收益也未有任何應(yīng)有的救濟措施。

地方政府由于財政利益的驅(qū)使，所謂的市場基準價也難以做到客觀準確。長久以來，學界對于礦產(chǎn)資源價值理論的本質(zhì)以及外延，一直爭論不休。由于學者們各自堅持的基礎(chǔ)理論不一致，對于礦產(chǎn)資源權(quán)益價值涵義的詮釋更是南轅北轍。礦產(chǎn)資源價值同時具備實然和應(yīng)然兩種價值，這不僅是其自身的經(jīng)濟特性，更是由國家承載的雙重身份所必須考慮的。

故而不僅是變化萬千的市場波動影響著權(quán)益金設(shè)定的標準，國家政策在其中擔任的重要角色也不容小覷。《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》中把中央與地方分別對礦業(yè)權(quán)出讓收益享有的分成比例從此前的2:8進一步上調(diào)成為4:6。在此基礎(chǔ)上，將市場基準價的制定權(quán)下放給地方，自然可能會出現(xiàn)地方政府在財政利益的驅(qū)使下，抬高市場基準價的情況。

再看看國外的做法。世界各國事實上均采用“坑口賦稅”模式，均在生產(chǎn)環(huán)節(jié)才征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金。我國設(shè)置的一次繳清與分期繳納的支付方式，卻仍要求辦理礦業(yè)權(quán)前即要予以征收，事實上只能是在加重礦業(yè)企業(yè)前期投入的資金負擔。

經(jīng)濟觀察報：礦業(yè)權(quán)出讓收益與資源稅是否也存在重疊？

李顯冬：依照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，征收礦產(chǎn)資源補償費的目的在于，其作為一種財產(chǎn)性收益，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式。礦產(chǎn)資源補償費由中央和地方共享。地礦主管部門會同同級財政部門負責征收。

資源稅是瞄準開發(fā)或者出產(chǎn)礦產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)征稅而設(shè)的稅種，而在礦產(chǎn)資源補償費劃歸資源稅后，資源稅中已經(jīng)包含了國家所有者利益。此時的資源稅與具有資源“租”性質(zhì)的“礦業(yè)權(quán)出讓收益”顯然產(chǎn)生了某種重合。

基于“稅費平移”原則，國家在上調(diào)資源稅稅率時，已經(jīng)把礦產(chǎn)資源補償費納入了考慮范圍。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在改革后的2017年和2018年，資源稅總收入分別增至1353億元和1630億元，同比增長率分別為42.3%和20.5%。礦產(chǎn)資源稅賦太重一直是我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的老問題。如此重復(fù)征收事實上都只會由礦產(chǎn)企業(yè)承擔，顯然是不利于礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用的。

經(jīng)濟觀察報：你剛說的“稅、費、金各歸其位，實至名歸”，其實正是解決上述問題的關(guān)鍵所在。

李顯冬：無論就市場交換機制，還是國家法律規(guī)范系統(tǒng)的功能而言，雖然“稅、費、金”三者均屬于政府收入，但三者征收的法律根據(jù)卻是基于不同的權(quán)源，形成了不同的法律關(guān)系。它們在資源配置中發(fā)揮的作用不盡相同，扮演著不同的角色。這一格局也印證著中央和地方分配財力與財權(quán)的考量。

只有將市場經(jīng)濟體制和財稅體制的協(xié)調(diào)配合作為新的立足點，發(fā)揮市場對資源配置的作用，國家宏觀調(diào)控從旁協(xié)助，構(gòu)建中央與地方在財力財權(quán)分配上并舉的新路線，才能使資源稅、費、租等各司其職，在資金征繳、治理與支出全過程中發(fā)揮該有的效用。

經(jīng)濟觀察報：那該如何在這次修訂中，重構(gòu)我國礦產(chǎn)資源收益分配制度？

李顯冬：首先要厘清“稅、費、金”的法律關(guān)系，使“稅、費、金”各歸其位，資源稅就不應(yīng)該包括在權(quán)益金中，因為兩者法律屬性不同。資源稅法立法時也沒有將礦產(chǎn)資源費并入資源稅，何況自2016年7月1日起全部資源品目礦產(chǎn)資源補償費費率已為零，事實上取消了礦產(chǎn)資源補償費。雖然《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》要求“將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅”，但在實行礦業(yè)權(quán)出讓收益制度后礦產(chǎn)資源補償費已沒有存在的必要了，因為出讓礦業(yè)權(quán)時出讓人應(yīng)該明知采礦權(quán)的行使結(jié)果必然導致礦產(chǎn)資源的枯竭和消失，必然在礦業(yè)權(quán)出讓定價中反映出來。

按照礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的自身邏輯，資源稅也不應(yīng)該包括在權(quán)益金中。因為資源稅是國家基于政治權(quán)力或征稅權(quán)力而對資源開發(fā)行為征收的稅（屬于行為稅）。將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅不符合稅收的強制性和無償性要求，混淆了國家所有權(quán)與國家稅賦權(quán)力的界限。資源稅與礦業(yè)權(quán)沒有關(guān)系，與資源性資產(chǎn)也沒有關(guān)系。“稅收法定”，任何稅要征收必須有明確的法律依據(jù)。

礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人得到的礦業(yè)權(quán)當然包含對礦業(yè)資源的占用權(quán)，占用權(quán)應(yīng)該包括在礦業(yè)權(quán)中，因此在礦業(yè)權(quán)期限內(nèi)或在出讓的資源儲量范圍內(nèi)不應(yīng)再收取礦業(yè)權(quán)占用費。設(shè)計礦業(yè)權(quán)占用費制度的目的本是針對特殊情況的，防止跑馬圈礦，圈而不探、圈而不采，通過倒買倒賣礦業(yè)權(quán)漁利或坐等礦產(chǎn)價格升值，但這不是正常的占用礦業(yè)權(quán)應(yīng)該交費的問題。如果出讓合同對礦業(yè)權(quán)期限內(nèi)的勘探量或勘探投入有最低要求或者對開采進度或開采量有最低要求，而礦業(yè)權(quán)人非因自己的原因沒有履行合同要求，可追究違約責任。因此，在這個意義上應(yīng)該取消礦業(yè)權(quán)占用費。

我認為，全面落實“稅收法定原則”已成為現(xiàn)代財政體制改革的重要內(nèi)容，下一步，要避免把政府的財產(chǎn)性收益與行政性收費混同。在推進“清費立稅”和“減稅減費”工作時,要以建立資源有償使用制度為導向,把反映資源“有償”使用的各項收費明確排除在“清費”范圍之外,通過改革不斷完善各項稅費的水平和結(jié)構(gòu)。要綜合考慮多方面因素,從多個維度建立科學合理的礦產(chǎn)資源行業(yè)稅費分享機制。充分考慮政府礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益和企業(yè)投資收益的平衡,建立政府與企業(yè)收益的分享機制。既防止國有資產(chǎn)流失,又促進企業(yè)健康發(fā)展,既鼓勵企業(yè)強化市場競爭、賺取更高利潤,又調(diào)節(jié)企業(yè)過高收入、減少行業(yè)暴利。

同時，還要充分考慮中央和地方的財力分配、中央和地方在礦產(chǎn)資源行業(yè)管理與發(fā)展方面的職責,建立中央和地方的收益分享機制,既體現(xiàn)礦產(chǎn)資源全民所有,又反映地方支持行業(yè)發(fā)展的努力。充分考慮資源產(chǎn)地和消費地在礦產(chǎn)資源開采中的收益和成本分擔,既考慮資源產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源收益與承擔的環(huán)境成本,又考慮資源消費地礦產(chǎn)資源使用與稅收貢獻。建立資源產(chǎn)地和消費地的收益分配機制,通過合理的收益分配機制,實現(xiàn)資源生產(chǎn)地和消費地的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和協(xié)同發(fā)展。

所以資源財稅工具定位不明，很大程度上應(yīng)是是政府角色定位混亂所導致的。“當代的政府不僅是宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，而且是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者、國家競爭力的培育者、市場秩序的維護者和社會保障體系的建設(shè)者。”根據(jù)現(xiàn)行民法典的規(guī)定,政府機關(guān)具有法人地位，而民事法律行為需要恪守平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t，要在這個基礎(chǔ)上，才可能去推進相關(guān)的改革。

三次修訂

經(jīng)濟觀察報：礦產(chǎn)資源法此次修訂為何拖延了四年仍未出臺？

李顯冬：1986年礦產(chǎn)資源法頒布實施以來經(jīng)歷了兩次修訂，目前已經(jīng)是第三次。1996年、2009年，礦產(chǎn)資源法均修改過部分條款。1996年的修訂篇幅不大，主要是為了更加適合社會主義市場經(jīng)濟需要而推進。1996年第一次修訂后，便陷入了長久的博弈當中，2009年前后，幾易其稿，歷經(jīng)非常漫長的討論過程，但是最終落實到法條上的修訂，只有寥寥數(shù)筆。在這幾十年中，不斷地“補丁上面打補丁”，出臺了很多配套的規(guī)范性文件，過程艱難，不斷探討和碰撞，但是很遺憾，都沒有上升到法律的角度上來，只是具體政策實施的制度性變化，經(jīng)過無數(shù)次嘗試和上報，都沒有明顯推動礦產(chǎn)資源法的修改。

土地財政和礦業(yè)財政的問題爭議糾纏了30余年，各個部門之間意見還是不能達成一致。

從今年4月開始，決策層正在緊密推進這件事。為了礦產(chǎn)資源法的修訂，召開了很多次會議。我曾參加過幾次，各個不同單位都是從自己分管事務(wù)的角度，提出了自己的意見。

這一次修訂是史上最大幅度、最大規(guī)模的修訂，大家很慎重，在上述討論會上，大家都覺得修改不夠，提出了很多補充修改意見。我沒聽見有人提出“不應(yīng)該修改”的意見。

經(jīng)濟觀察報：涉及哪些爭議？

李顯冬：以2009年第二次修訂為例，繼1996年對礦產(chǎn)資源法進行了一次修訂后，2003年，全國人大常委會提出加快礦產(chǎn)資源法修訂工作要求，原國土資源部即著手成立班子，開展調(diào)研論證，開始新一輪礦產(chǎn)資源法的修訂工作。

2006年，原國土資源部開始牽頭組織礦產(chǎn)資源法的修改工作，到2009年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修改草稿）》，九易其稿，但沒有迎來“九九歸一”，盡早頒布施行一部新修改的礦產(chǎn)資源法的希望，一次次被拖延。

在礦產(chǎn)資源法修改難產(chǎn)的陣痛中，中國大地上關(guān)于礦產(chǎn)資源的勘探、開采和礦產(chǎn)資源的市場流通方面的多起事件，更催生了一浪高過一浪的修改礦產(chǎn)資源法的呼聲。

當時，很多人大代表也參與進來。他們提交的關(guān)于修改礦產(chǎn)資源法有關(guān)條款的議案和建議，都成了全國人大重點關(guān)注和推進的內(nèi)容。特別是黨的十八大提出“依法治國”以來，隨著立法背景的變化和礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、管理等工作新形勢的出現(xiàn)，修改礦產(chǎn)資源法的呼聲更加強烈。

最終，在廣泛調(diào)研論證的前提下，細化了礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)出讓稅費和收益分配體系等。不過很遺憾，最終落地的修訂內(nèi)容比較少，我們當時激烈討論的多項內(nèi)容，都未能落到實處。

截至2011年，先后形成礦產(chǎn)資源法修改稿10余稿，但由于在一些關(guān)鍵問題上，社會各界未達成修法的一致意見，近10年的修改工作也僅停滯于討論。

經(jīng)濟觀察報：此次修訂的原因和背景是什么？

李顯冬：2011年，國家將礦產(chǎn)資源法的修改列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，要求由國務(wù)院起草，隨后，國務(wù)院將礦產(chǎn)資源法修訂列入國務(wù)院2012年立法工作計劃中的二檔立法項目。2012年12月，全國人大常委會建議國務(wù)院按照全國人大常委會組成成員提出的審議意見，在總結(jié)礦產(chǎn)資源法實施經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，提出修改草案，并盡快提請全國人大常委會。雖然礦產(chǎn)資源法修改建議稿已達兩位數(shù)，但許多問題卻仍無定論。

當時無論政府、學術(shù)界和社會各界都在為此努力，就修訂本身形成了普遍的共識。

其實我也理解，我國能源需求不斷加大，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位日益受到重視，礦產(chǎn)資源法律制度的設(shè)計直接關(guān)系到國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和國家安全，對其修改確應(yīng)慎重。

2017年5月，原國土資源部礦產(chǎn)資源法修改小組成立，標志著新一輪礦產(chǎn)資源法修改正式啟動，專門就留有計劃經(jīng)濟烙印的現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法進行修訂，立法背景也發(fā)生了深刻變化，比如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求修訂礦產(chǎn)資源法，使之“實現(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用”“完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理”，所以亟待在新的礦產(chǎn)資源法修改中拔掉這些制約礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的“釘子”，將行之有效具有可行性的政策納入法律規(guī)范之中，以增強法律的可適用性。

2019年，礦產(chǎn)資源法的修訂列入了立法計劃。這一次礦產(chǎn)資源法的修改，得益于全社會的合力支持。

經(jīng)濟觀察報：能否再總結(jié)一下此次礦產(chǎn)資源法修訂的幾個難點？

李顯冬：從一開始的“申請在先”發(fā)展到市場經(jīng)濟“招、拍、掛”，現(xiàn)在又在“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源領(lǐng)域”要回到當初的“申請在先”，如何做到公開公平公正？這肯定是個難點；第二，土地財政已經(jīng)落幕的情況之下，如何解決財政稅費問題，實現(xiàn)各歸其位？這是理論和實踐中的難題。

經(jīng)濟觀察報：預(yù)估什么時候能塵埃落定？

李顯冬：今年秋季可能會迎來新的進展。應(yīng)當認為：首先，改比不改好；其次，早改比晚改好；最后，改的條文多，比改的條文少好。現(xiàn)在的進展是，各行業(yè)、各單位都在主張自己的利益，這也是部門利益化，利益法制化的一個必然過程。