經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 被稱為“第二財政”的城投平臺正面臨轉型挑戰(zhàn)。

6月27日，東部某地級市城投負責人對經(jīng)濟觀察報表示，今年一直在按照“335”指標推動城投平臺轉型。“335”指標即非經(jīng)營性資產(chǎn)（城建類資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過30%；非經(jīng)營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%；財政補貼占凈利潤比重不得超過50%，是此前政策對于平臺轉型的一個量化指標要求。

上述負責人稱，當?shù)貙⒋蟛糠殖峭兜膫鶆談冸x，轉變?yōu)楫a(chǎn)投或者國企，其所在的城投就布局了新能源、科技之類的產(chǎn)業(yè)。

2024年《政府工作報告》明確提出，“分類推進地方融資平臺轉型”。國務院防范化解地方債務風險工作視頻會議強調(diào)，“要下更大力氣化解融資平臺債務風險，強化配套政策支持，加快壓降融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模，分類推動融資平臺改革轉型”。

中誠信研究院的《當前“一攬子化債”效果與城投轉型》（下稱《報告》）報告稱，“一攬子化債”背景下，各地積極加快推進城投轉型。債務嚴監(jiān)管背景下，2018年以來城投整合的數(shù)量迅速增多，去年以來伴隨“一攬子化債”推進，在“加快壓降融資平臺數(shù)量”的要求下，城投整合繼續(xù)加快，2023年共發(fā)生超350起城投整合事件，同比增長超10%，整合過程中城投企業(yè)控股股東更多由政府機構更換為企業(yè)。

中誠信國際研究院院長袁海霞表示，地方政府推進城投轉型，需要加快壓降平臺數(shù)量和債務規(guī)模，以提升平臺自身造血能力、維持再融資循環(huán)。地方實踐方面，云南、遼寧、江西等均發(fā)文提出壓降融資平臺公司數(shù)量、推動市場化實體化轉型，江蘇鎮(zhèn)江明確提出 2024年要壓減地方政府融資平臺90個以上。

縣市級城投平臺因體量更小、產(chǎn)業(yè)更少，面臨更大的轉型挑戰(zhàn)。

東方金誠研究發(fā)展部總監(jiān)馮琳說：“城投轉型并不是簡單的報表游戲，轉型能否得到監(jiān)管認可并突破新增融資限制，還是要看轉型后是否具備自主經(jīng)營能力、滿足經(jīng)濟發(fā)展需要。從這個角度看，并非所有城投平臺都具備轉型的條件和能力。同時，所有平臺都推進市場化、產(chǎn)業(yè)化轉型也不符合‘分類推進融資平臺公司市場化轉型’的政策要求。”

轉型艱難

東部某縣的財政局部門負責人也一直關心城投轉型的事情，但是，當前的財政收支壓力，又使得他不敢輕易下決心處理。“城投轉型不是說轉就轉的，有兩個難題要解決，一個是之前存量債務如何化解，第二地方政府能真正放手嗎？”

該部門負責人介紹，當?shù)赜谐峭队挟a(chǎn)投，還有住建部門的城發(fā)。其中，城投沒有實質(zhì)性業(yè)務，基本都是融資業(yè)務；產(chǎn)投主要是負責產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)和建設，資金來源于專項債和平臺融資，一般產(chǎn)投平臺擁有部分土地資源，地方政府會以較低的價格將土地賣給產(chǎn)投，以補償開發(fā)園區(qū)的前期成本；城發(fā)則主要負責建筑施工。

“現(xiàn)在城投的生存空間被壓縮，也一直開會研究城投轉型的問題。縣區(qū)城投，政策空間小，除了投融資功能，也沒什么文章可以做。”上述部門負責人稱，“產(chǎn)業(yè)可以裝一些，雖然縣區(qū)的產(chǎn)業(yè)不是那么發(fā)達。”

袁海霞說，城投過去從事的傳統(tǒng)業(yè)務逐步進入存量狀態(tài)，需進一步向新基建等新興領域布局，但新動能尚未成勢的背景下，城投企業(yè)轉型仍有難度、短期內(nèi)空間相對受限。城投企業(yè)過去主要從事土地整理、基建、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)業(yè)務，伴隨城鎮(zhèn)化率增長放緩、房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整及基建領域投資效率下滑，城投傳統(tǒng)業(yè)務增量空間逐步收窄、或進入存量狀態(tài)。

上述城投負責人所在地區(qū)則是將大部分城投公司中有現(xiàn)金流、收益較好的產(chǎn)業(yè)剝離，成立新的產(chǎn)投。同時債務也向幾家原來的城投集中，尋求解決辦法。

但是，縣區(qū)和市級的經(jīng)濟總量、財政壓力、產(chǎn)業(yè)狀況并不相同，使得城投轉型出現(xiàn)了一些異化的情況。

一位從事城投融資業(yè)務的金融機構人士就發(fā)現(xiàn)，一些縣區(qū)的城投通過“刷經(jīng)營性流水”，可以美化報表，從而滿足“335”標準。滿足后，城投就可以發(fā)債或者從銀行貸款。所謂“刷經(jīng)營性流水”是指城投公司與上下游公司簽訂合同，但是沒有實際貨物的交付。因為“335”考核的主要是經(jīng)營收入。

該金融機構人士也認為，當前縣區(qū)城投轉型壓力非常大。他說，城投如果不能借新還舊，那就只能盤活存量資產(chǎn)，靠產(chǎn)業(yè)經(jīng)營來發(fā)展，縣區(qū)一級，人口少，資源少，資產(chǎn)盤活的可能性很低。

馮琳認為，從監(jiān)管導向來看，轉型平臺不宜過多，更加鼓勵地市級主要平臺進行轉型。相較地市級平臺，在推進市場化轉型方面，區(qū)縣級平臺有幾方面弱勢，導致其轉型難度更大：一是資產(chǎn)不實問題更為突出，且轉型過程中可整合的資產(chǎn)、資源有限；二是業(yè)務結構更加集中于基建等公益性業(yè)務，造血能力更弱，存量債務負擔重；三是信用評級相對較低，市場化融資能力弱，四是在政企關系的處理、企業(yè)治理結構和管理制度建設以及人才隊伍培養(yǎng)等方面也處于弱勢。

債務壓力

上述財政部門負責人看來，城投轉型的最大壓力是當前財政收支壓力和城投的存量債務問題。

6月24日，財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1—5月，全國一般公共預算收入96912億元，同比下降2.8%。

袁海霞也觀察到，當前城投企業(yè)基本面未見明顯改善，信用風險仍持續(xù)釋放。2024年1月—5月發(fā)生22起非標違約事件，多于去年同期的17起，集中在河南、貴州、云南等省份，涉及的19家城投企業(yè)均為市縣級城投。

上述《報告》稱，在地方政府債務嚴監(jiān)管政策下，近年來城投企業(yè)資產(chǎn)與負債增速均呈下滑趨勢。2023年城投企業(yè)總負債規(guī)模約80萬億元，帶息債務規(guī)模約55萬億元，“一攬子化債”推進影響下，2023年首次出現(xiàn)城投企業(yè)資產(chǎn)、負債增速雙雙低于社融增速的情況。由于負債增速持續(xù)高于資產(chǎn)增速，城投企業(yè)資產(chǎn)負債率仍不斷上升，2023年達58%。從債務結構看，貸款仍是主要構成、占比超六成；債券、非標次之，期限上短期債務占比仍在上升，2023年達30%。

地方政府的收支壓力和債務壓力也限制了其推動城投轉型的動力和能力。

上述縣級財政部門負責人說，城投轉型需要地方財政財力、人力、產(chǎn)業(yè)的支持。當前城投的整體融資數(shù)量是被壓減的，如信托、融資租賃到期不再續(xù)借。即使進入財政部的融資平臺名單，城投平臺也需要利用財政自有資金償還部分貸款，而非像以前一樣能夠“借新還舊”。在當前財政收入壓力較大的情況下，城投平臺如何有能力去轉型。

如何轉型

如何轉型成為橫在地方財政和城投負責人前面的一大難題。

上述金融機構人士認為，縣區(qū)級城投的未來，就是并給市級城投。該人士進一步解釋由市級統(tǒng)籌區(qū)縣資源有兩個好處：一是整體債務可以置換，置換后利息更低；二是存量資產(chǎn)可以優(yōu)化，避免同質(zhì)化競爭，經(jīng)營收益更好。

近年來，鐵路公路等傳統(tǒng)基建領域投資增速逐步放緩，而公用事業(yè)、新能源、新基建等領域投資增速有所提升，對基建投資形成重要支撐，作為地方基建的主力，城投企業(yè)業(yè)務也逐步向新基建等新興領域布局，積極尋求增量空間。

根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，近年來以土整及基建為最主要業(yè)務的平臺數(shù)量占比逐步下降，而以公用事業(yè)、新基建等其他領域為主要業(yè)務的平臺數(shù)量占比有所抬升。

袁海霞認為，為滿足“335”融資要求，“產(chǎn)業(yè)類”平臺組建加速。常見形式主要包括三類：其一，原有城投體系內(nèi)整合產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)設立產(chǎn)業(yè)類子公司；其二，地方政府整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源新設產(chǎn)業(yè)類平臺；其三，地方政府向城投注入產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)或公司通過兼并重組增加產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)，以達到稀釋城投屬性、提高產(chǎn)業(yè)屬性等。此外，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設全面推進、基建進一步下沉，區(qū)縣城投作為當?shù)鼗ㄖ髁Γ杂斜匾七M轉型：一是響應“壓降融資平臺數(shù)量”政策要求，對小、散的區(qū)縣融資平臺進行整合，提升整體運作效率；二是在保持公益性業(yè)務優(yōu)勢的同時適度開展市場化業(yè)務，支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展。

馮琳認為，未來城投轉型有七大可拓展方向：一是依托自身在城市建設、公用事業(yè)等領域積累的資源與業(yè)務能力，轉型為城市資產(chǎn)運營或城市綜合服務運營商；二是探索公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化運作，發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)營公用事業(yè)方面的天然優(yōu)勢；三是轉型為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的深度運營商，不僅參與園區(qū)基礎設施建設，同時負責園區(qū)的運營類工作，提供附屬周邊服務，還可參與園區(qū)重點企業(yè)投資，在豐富自身業(yè)務結構的同時，深度參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展；四是轉型為國有資本投資/運營公司，專業(yè)從事國有資本的市場化運作；五是轉型為類金融平臺，主要包括地方金融控股集團、資金經(jīng)營類、產(chǎn)業(yè)基金的管理和投資類這三種模式；六是將轉型方向與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結合，開展鄉(xiāng)村振興相關業(yè)務；七是近年城投拿地較多，可以利用所擁有的土地資源，拓展房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務，將業(yè)務觸角從一級土地整理向二級房地產(chǎn)開發(fā)延伸。