經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 7月7日，李響在電話里訴說(shuō)著他對(duì)PPP模式的悲觀以及對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的厭煩。從政府跳出來(lái)的李響在經(jīng)歷了四年P(guān)PP業(yè)務(wù)和一年多的專(zhuān)項(xiàng)債業(yè)務(wù)后，又轉(zhuǎn)回迷茫的時(shí)刻。

李響告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，若是沒(méi)有大的變化，才興起六年的PPP即將步入老年，而在李響眼中，專(zhuān)項(xiàng)債可能只是一個(gè)臨時(shí)的措施，比起PPP，專(zhuān)項(xiàng)債有更多的問(wèn)題，比如透明度的問(wèn)題，額度的問(wèn)題，最大的是問(wèn)題是一堆有問(wèn)題的項(xiàng)目申請(qǐng)了專(zhuān)項(xiàng)債，這會(huì)形成一堆的爛尾項(xiàng)目。

壓垮李響對(duì)PPP的最后一點(diǎn)信心的是江蘇財(cái)政廳出臺(tái)的文件。7月7日晚上江蘇財(cái)政廳公布了《關(guān)于進(jìn)一步提高政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量的意見(jiàn)》。在李響看來(lái)，這意味著在PPP的這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上，每個(gè)人都只能做一塊，時(shí)間也拉長(zhǎng)了，而且意味著PPP市場(chǎng)更加縮小了。

李響說(shuō)：“許多PPP相關(guān)規(guī)范的文件，都已經(jīng)到了廢止的時(shí)間，主管部門(mén)不想著趕緊出臺(tái)各種規(guī)章制度補(bǔ)充，卻折騰其他的。”

雖然PPP的市場(chǎng)在這幾年逐步萎縮，但是國(guó)家大力推動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)債，又給了李響賺錢(qián)的機(jī)會(huì)。但在李響心理，這個(gè)錢(qián)賺的有些心虛：“PPP還有許多規(guī)章可參照，專(zhuān)項(xiàng)債呢，不能寫(xiě)一句項(xiàng)目依據(jù)某某會(huì)議，某某講話吧。”

李響認(rèn)為，PPP市場(chǎng)萎縮，專(zhuān)項(xiàng)債又只是一時(shí)，未來(lái)政府投融資的模式主流將會(huì)是什么，目前依然看不清楚。

專(zhuān)項(xiàng)債問(wèn)題多多？

專(zhuān)項(xiàng)債的問(wèn)題，已經(jīng)被多為從事其相關(guān)行業(yè)的人士吐槽過(guò)。

張良是一位多年從事政府投融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人士，2019年張良開(kāi)始做專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的相關(guān)業(yè)務(wù)。在他看來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債沒(méi)什么技術(shù)含量，主要是幫地方政府做“一案兩書(shū)”，一案是資金自求平衡方案。兩書(shū)是根據(jù)資金平衡方案，計(jì)所出的財(cái)務(wù)意見(jiàn)書(shū)和律所出的法律意見(jiàn)書(shū)。“說(shuō)到底，專(zhuān)項(xiàng)債是財(cái)政兜底，哪里需要什么一案兩書(shū)。購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)項(xiàng)債的金融機(jī)構(gòu)看中的是政府信用兜底。”張良告訴記者，就算項(xiàng)目收益不能平衡，也要做平衡了，不然怎么過(guò)專(zhuān)家會(huì)，怎么發(fā)債。

根據(jù)2016年財(cái)政印發(fā)的《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，要求專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)本金通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等償還。專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)利息通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入償還，不得通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券償還。

2020年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出2020年專(zhuān)項(xiàng)債券額度為3.75萬(wàn)億元，其實(shí)用在項(xiàng)目中的資金還不止專(zhuān)項(xiàng)債的資金，還有特別國(guó)債的1萬(wàn)億元。

政府的投資來(lái)了，李響、張良們的賺錢(qián)機(jī)會(huì)也來(lái)了。

9日，李響告訴記者，在專(zhuān)項(xiàng)債在今年剛剛開(kāi)始申報(bào)的時(shí)候，他所在的省級(jí)主管部門(mén)門(mén)口經(jīng)常站著一堆人，這堆人就是幫地方政府申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債的。“這些掮客幫地方政府運(yùn)作項(xiàng)目，比如幫地方政府做大項(xiàng)目包，項(xiàng)目也需要10個(gè)億的資金，專(zhuān)項(xiàng)債不能全額匹配，他們就會(huì)幫地方政府將項(xiàng)目包做大到20億，這樣批下來(lái)10個(gè)億正好做項(xiàng)目。而地方政府的代價(jià)就是要把項(xiàng)目工程的一部分分給這些人。”

張良也告訴記者，因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目不能全部用專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行，最高匹配到80%，所以地方政府為了減少自己的支出，就會(huì)故意做大項(xiàng)目總投資額度。例如，某項(xiàng)目總投資原本10億元，項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠支撐的投融資規(guī)模為8億元，而在可研階段虛高總投資到12億元，再將項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠支撐的投融資規(guī)模虛高至10億元，這樣即便沒(méi)有政府的配套資金，或?qū)ｍ?xiàng)債的額度不到預(yù)期，項(xiàng)目也有可能可以獲取足額投資。

李響提供了一個(gè)案例，在中部某地的一個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資接近20億元，專(zhuān)項(xiàng)債額度占了60%，當(dāng)?shù)刎?cái)政局也出具了承諾函，就是專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行一部分，地方政府承諾將剩余的部分配齊。“沒(méi)想到的是，地方政府‘耍賴(lài)了’，雖然出具了承諾函，但是現(xiàn)在地方財(cái)力這么緊張，沒(méi)有資金呀，怎么匹配？”

在專(zhuān)項(xiàng)債的業(yè)務(wù)中，“講故事”是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。張良介紹，“講故事”就是告訴投資者，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目通過(guò)項(xiàng)目收益可以予以平衡，但一些項(xiàng)目包裝的收益和項(xiàng)目沒(méi)有關(guān)系，比如，要做一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，其收益來(lái)自其他地方的一塊土地。

“其實(shí)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)項(xiàng)債的金融機(jī)構(gòu)，看到的是財(cái)政兜底，他們哪關(guān)注項(xiàng)目的收益平衡。但是不平衡的話，就無(wú)法發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債，所以就要編故事，還要講得通。”張良對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，同時(shí)對(duì)外講項(xiàng)目平衡，能有收益，不會(huì)形成地方政府債務(wù)的壓力。

這只是張良在整個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債工作中的一環(huán)，后面還有很多環(huán)，比如讓他一直埋怨的專(zhuān)家評(píng)審制度。

張良告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，專(zhuān)家評(píng)審主要來(lái)自金融機(jī)構(gòu)，對(duì)實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)并不一定了解。

張良表示：“我們同一個(gè)項(xiàng)目，送評(píng)審會(huì)，被兩個(gè)專(zhuān)家給出了兩個(gè)完全不同的結(jié)果。有一次，一個(gè)項(xiàng)目過(guò)會(huì)，專(zhuān)家竟然提出來(lái)，項(xiàng)目在建設(shè)期的利息支出沒(méi)有看到。若是有利息支出，那說(shuō)明政府是違規(guī)舉債了。政府用專(zhuān)項(xiàng)債做項(xiàng)目，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債之后屬于自有資金操作項(xiàng)目，何來(lái)建設(shè)期利息支出。”

張良更擔(dān)心的是操作的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目未來(lái)會(huì)不會(huì)爛尾？他舉例，比如某市一年只能拿到60個(gè)億專(zhuān)項(xiàng)債。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)就會(huì)有選擇，是給重點(diǎn)項(xiàng)目呢，還是給大部分項(xiàng)目都撒點(diǎn)。這個(gè)時(shí)候大部分領(lǐng)導(dǎo)，會(huì)考慮要面面俱到。每個(gè)區(qū)縣分一點(diǎn)，這樣每個(gè)項(xiàng)目都只有部分的資金，大量的其他資金無(wú)法獲得，只能爛尾。省里的主管部門(mén)也會(huì)要求地方政府出臺(tái)承諾函，專(zhuān)項(xiàng)債額度之外的項(xiàng)目資金，需要地方政府配齊。地方政府的措施就是先出臺(tái)承諾函，把專(zhuān)項(xiàng)債額度拿到再說(shuō)。

PPP落幕？

專(zhuān)項(xiàng)債的興起與PPP的規(guī)范萎縮幾乎同步。一位社會(huì)資本的人士告訴記者，這幾年P(guān)PP市場(chǎng)一直在萎縮，而且財(cái)承10%的額度逐漸封頂，地方政府可以操作PPP的空間也越來(lái)越少。

2020年已經(jīng)過(guò)半，上述社會(huì)資本人士告訴記者，他們公司才做了一個(gè)PPP項(xiàng)目。

在他眼里，2020年專(zhuān)項(xiàng)債額度這么大，不應(yīng)該是個(gè)常態(tài)性的東西，PPP是項(xiàng)目融資，才是正常市場(chǎng)化操作的東西。該人士表示：“PPP比專(zhuān)項(xiàng)債模式好一點(diǎn)，矮子里拔高個(gè)，也應(yīng)該推PPP。”

李響告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，專(zhuān)項(xiàng)債相比PPP成本很低，錢(qián)很好用。很多地方覺(jué)得PPP程序繁瑣，因?yàn)橛袑?zhuān)項(xiàng)債，就停了PPP，而專(zhuān)項(xiàng)債的投資范圍與PPP的范圍幾近雷同，因此PPP的市場(chǎng)空間正在被擠壓。

李響的看法得到了另一位從事基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢(xún)?nèi)耸康恼J(rèn)可，他告訴記者，專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)PPP起到了一定的抑制作用。這本來(lái)是不應(yīng)該出現(xiàn)的情況，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，地區(qū)的發(fā)展水平差異也大，需要多種經(jīng)濟(jì)政策共同發(fā)力，靠一種經(jīng)濟(jì)政策不能滿足實(shí)際需要。PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持時(shí)間已經(jīng)有5年多了，而近1年多發(fā)力的專(zhuān)項(xiàng)債在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，卻對(duì)PPP起到了抑制作用。例如，使用專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目，不能再采取PPP對(duì)資金缺口開(kāi)展融資；在地方政府押寶的專(zhuān)項(xiàng)債未能及時(shí)申請(qǐng)下來(lái)，而PPP融資又不同步進(jìn)行，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)滯后。

其次，PPP自身的問(wèn)題也影響了PPP的推動(dòng)。上述基礎(chǔ)設(shè)施投資新人士告訴記者，有些推進(jìn)不順利的PPP項(xiàng)目影響了地方繼續(xù)推進(jìn)PPP的信心。還有一些問(wèn)題就是推進(jìn)PPP項(xiàng)目的組織體系及機(jī)制不夠完善。省級(jí)等部門(mén)需要進(jìn)一步考慮簡(jiǎn)政放權(quán)，應(yīng)更加關(guān)注如何指導(dǎo)地方政府工作，進(jìn)一步明確核心責(zé)任在地方政府，PPP是地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。例如，省級(jí)部門(mén)審核項(xiàng)目入庫(kù)，只能審核強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展的是符合性評(píng)審，而不能對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)格、收益水平或從“為當(dāng)?shù)刎?cái)政節(jié)省資金，降低成本”的角度，提出反對(duì)意見(jiàn)。目前存在省級(jí)專(zhuān)家評(píng)審亂象，尺度不一，專(zhuān)業(yè)性、公正性難以得到保障的問(wèn)題。

對(duì)于PPP打擊更為嚴(yán)重的是一些重要的法律規(guī)章制度已經(jīng)廢止。

2020年1月23日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財(cái)政部令第103號(hào)），對(duì)截至2017年12月底發(fā)布的現(xiàn)行財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理。

在其失效的財(cái)政規(guī)范性文件目錄中，財(cái)政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》的通知。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，一些新的相關(guān)文件在征求意見(jiàn)結(jié)束后，還在研究中，沒(méi)有出臺(tái)。

但是，在沒(méi)有規(guī)則制度的空窗期中，一些從業(yè)人士表達(dá)了擔(dān)憂，比如，李響就一直在關(guān)注操作指南什么時(shí)候出臺(tái)？ 本級(jí)國(guó)有企業(yè)能不能參與本級(jí)的PPP項(xiàng)目？因?yàn)樗l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在不少縣區(qū)的PPP項(xiàng)目接盤(pán)的社會(huì)資本全部都是當(dāng)?shù)氐钠脚_(tái)國(guó)企，若是像征求意見(jiàn)稿那樣規(guī)定，本級(jí)國(guó)企不可以做社會(huì)資本，那么該如何操作？

此外，2019年曾提出要制定 PPP條例，但在今年7月初公布的《國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》中也沒(méi)有看到PPP條例的立法計(jì)劃。

更讓李響擔(dān)心的是地方財(cái)政的財(cái)力問(wèn)題，他告訴記者，去年他做的業(yè)務(wù)，有80%的左右的回款，今年同期只有30%左右。近期他去地方政府要賬，發(fā)現(xiàn)去年同期當(dāng)?shù)刭u(mài)地的基金收入15億，今年同期4000萬(wàn)。在李響看來(lái)，一些PPP項(xiàng)目，也進(jìn)入政府付費(fèi)期，如果項(xiàng)目公司拿不到資金，就無(wú)法及時(shí)償還金融機(jī)構(gòu)資金，那么整個(gè)鏈條都會(huì)出問(wèn)題。

（應(yīng)受訪者要求，文中李響、張良均為化名）