聶日明/文 7月22日，發(fā)改委和央行就《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下稱“指導(dǎo)意見”）向社會(huì)公開征求意見。近年，社會(huì)信用體系在推進(jìn)過程中，出現(xiàn)了信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、泛化傾向，以及信用修復(fù)較難、權(quán)益保護(hù)不到位等問題，《指導(dǎo)意見》是對(duì)上述問題的回應(yīng)。

信用是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自然人在單位工作，行為受單位的約束，單位大多是全民所有制，人事財(cái)務(wù)受制于行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)很容易調(diào)整、糾正單位和個(gè)人的行為。市場經(jīng)濟(jì)繁榮以后，大多數(shù)個(gè)人和市場主體從市場上獲得收入，行政機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人和市場主體的行為影響力變?nèi)酰鎸?duì)老賴等現(xiàn)象的出現(xiàn)力不從心，尤其是法院判決后執(zhí)行難的問題。基于這種考慮，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，針對(duì)被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務(wù)，將其納入失信被執(zhí)行人名單，限制被執(zhí)行人的出行、高消費(fèi)行為。

此后，在各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)中，將違法主體納入信用檔案、失信聯(lián)合懲戒成為通常的做法，地方省區(qū)市和地級(jí)市也相繼出臺(tái)專門的信用法規(guī)，據(jù)發(fā)改委副主任連維良透露，到2019年8月，有26部法律、28部行政法規(guī)包含了信用條款，有2/3的省區(qū)市出臺(tái)或者正在研究出臺(tái)地方信用法規(guī)。

時(shí)至今日，失信名單和失信懲戒已無處不在，懲戒擴(kuò)展為聯(lián)合懲戒，即“一處失信、處處受限”。據(jù)國家公共信用信息中心發(fā)布的《2018年失信黑名單年度分析報(bào)告》，截至2018年底，各部門共簽署聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄51個(gè)，單個(gè)備忘錄簽署部門數(shù)量最多達(dá)到51家，各類聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施豐富至100多項(xiàng)。全國信用信息共享平臺(tái)累計(jì)歸集失信黑名單信息約1421萬條，其中，2018年度新增409.64萬條，涉及失信主體359.4萬個(gè)。懲戒措施大到限制招投標(biāo)、參與政府采購，小到限制乘坐火車、飛機(jī)。

問題也隨之而來。首先是失信行為的認(rèn)定過于隨意，超過法律、行政法規(guī)的要求范圍。據(jù)《南京市文明交通信用管理實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，行人不按交通信號(hào)燈指示通行一年內(nèi)累計(jì)達(dá)5次以上的，就構(gòu)成失信行為，這一認(rèn)定對(duì)職業(yè)準(zhǔn)入、個(gè)人信貸、車輛保險(xiǎn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先都會(huì)有影響。

其次，失信懲戒和信用信息的使用過于隨意，獎(jiǎng)勵(lì)過于隨意，失信懲戒涉及個(gè)人和企業(yè)權(quán)利時(shí)，經(jīng)常超過法律的要求，出現(xiàn)泛化、濫用的現(xiàn)象。一些地方的實(shí)踐中，還出現(xiàn)令人匪夷所思的“創(chuàng)新”，例如前述南京的交通信用管理要求商業(yè)銀行在審批發(fā)放個(gè)人、企業(yè)貸款時(shí)，對(duì)申請(qǐng)人無交通信用失信記錄的，可提高貸款額度、降低貸款利率，違反了常規(guī)信貸規(guī)則。此外還有為失信之人設(shè)置專屬“老賴”手機(jī)鈴聲、在電影院和公交車等公共場合公示失信者的部分個(gè)人信息等做法。

失信名單和失信懲戒的泛化與濫用，讓過多的市場主體和個(gè)人行為受限，影響了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和家庭生活。社會(huì)各界對(duì)現(xiàn)有信用體系開始反思，2019年，發(fā)改委開始牽頭探索信用修復(fù)機(jī)制，除了設(shè)置失信行為信息的公示時(shí)限、完成整改等方法以外，還可以參加信用培訓(xùn)，參加公益慈善活動(dòng)，上傳信用報(bào)告，進(jìn)行信用修復(fù)。但這一方式也飽受爭議，參加慈善活動(dòng)、參加培訓(xùn)并不存在可信的改善信用的邏輯，還增加了尋租和道德逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

更進(jìn)一步的反思是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)信用體系進(jìn)行規(guī)范的呼聲，面對(duì)“信用機(jī)制可能會(huì)被濫用”的質(zhì)疑，發(fā)改委反思其牽頭的信用建設(shè)，提出“三個(gè)防止”，包括防止失信行為認(rèn)定和記入信用記錄的泛化、擴(kuò)大化；防止失信“黑名單”認(rèn)定和實(shí)施失信懲戒措施的泛化、擴(kuò)大化；防止包括個(gè)人信用分在內(nèi)的其他信用建設(shè)舉措應(yīng)用的泛化、擴(kuò)大化。2019年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》開始糾偏，明確要求“規(guī)范”失信聯(lián)合懲戒對(duì)象納入標(biāo)準(zhǔn)及程序、信用核查和聯(lián)合懲戒。今年通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》重申了類似的要求。

新近，發(fā)改委和央行的《指導(dǎo)意見》，即是前述反思的結(jié)果。整個(gè)《指導(dǎo)意見》重在“規(guī)范”，明確提出納入失信等標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令為依據(jù)，推出全國統(tǒng)一的公共信用信息目錄，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)，只能對(duì)嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全等4類行為設(shè)列嚴(yán)重失信名單，嚴(yán)格依法分別實(shí)施不同類型、不同力度的懲戒措施，此外還有認(rèn)定程序、隱私保護(hù)等方面的內(nèi)容。總得來說，這是一個(gè)旨在為信用機(jī)制泛化、擴(kuò)大化趨勢剎車的意見。

長期以來，信用制度建設(shè)存在兩條路徑，其一是以發(fā)改委主導(dǎo)的社會(huì)信用體系為代表的路徑，信用納入的范圍和應(yīng)用非常廣泛，覆蓋到企業(yè)經(jīng)營和個(gè)人生活中的各方各面，實(shí)施和懲戒的主體多元，各級(jí)政府各部門都在參與，這是信用機(jī)制泛化和被濫用的制度基礎(chǔ)。

另一條路徑是央行主導(dǎo)的征信體系，征信將信用嚴(yán)格限制在用戶的信貸行為中的守約信息和必要的背景信息。央行支付司副司長穆長春明確指出，征信不是超級(jí)警察，不能管大家的私生活，也不是評(píng)選社會(huì)道德楷模，不能拿闖紅燈的數(shù)據(jù)去判斷一個(gè)人的信用，更不能用于征信。征信的定位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格停留在金融信用領(lǐng)域，他認(rèn)為不能把征信做成好人評(píng)選，沒有人有這個(gè)權(quán)利。很明顯，央行主導(dǎo)的征信體系更為謹(jǐn)慎，信息收集范圍和應(yīng)用領(lǐng)域都很明確、界限清晰。

因此，由央行與發(fā)改委聯(lián)合起草《指導(dǎo)意見》一定程度上顯示了央行謹(jǐn)慎實(shí)施征信機(jī)制的重要性，希望能夠借助央行的經(jīng)驗(yàn)，為現(xiàn)有的社會(huì)信用體系糾偏。

最后，我們必須看到，如果按《指導(dǎo)意見》要求“行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)”，“只能對(duì)嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全等4類行為設(shè)列嚴(yán)重失信名單”，現(xiàn)有的社會(huì)信用體系最關(guān)鍵的內(nèi)容基本可以由兩高的“失信被執(zhí)行人名單”和央行的征信系統(tǒng)替代。退一步來講，所謂失信，指的是違法違規(guī)，在現(xiàn)有法律、行政法規(guī)已經(jīng)安排了相關(guān)懲罰機(jī)制，非嚴(yán)重的違法違規(guī)完全不需要實(shí)施信用懲戒，也唯有這樣，才能一勞永逸的避免信用機(jī)制泛化、濫用的窘境。（作者系上海金融與法律研究所研究員）