經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 近期，多個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)政策推動(dòng)PPP（政府與社會(huì)資本合作）的發(fā)展，有市場人士認(rèn)為，PPP市場在復(fù)蘇，甚至有卷土重來的趨勢(shì)。而記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，2020年的上半年P(guān)PP并未出現(xiàn)大幅增長，相比去年同期，受到疫情的影響，項(xiàng)目以及投資額增速依然還在下降。

8月18日，十多位PPP行業(yè)相關(guān)人士就目前的市場形勢(shì)接受了經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者的采訪，多位被采訪人士認(rèn)為，當(dāng)前部分省在出臺(tái)推動(dòng)PPP的政策，政策的出臺(tái)能夠穩(wěn)定地方政府投資PPP的信心，但是說復(fù)蘇尚早。此輪主要的機(jī)會(huì)是在中西部地方財(cái)力比較緊張的地方，因?yàn)樨?cái)力緊張，地方政府債券額度相對(duì)較低，又要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以會(huì)重新用PPP。

財(cái)力緊張本身對(duì)于PPP的發(fā)展也是一種限制，在PPP項(xiàng)目投資中要受到財(cái)政可承受能力的限制，也就是說，政府預(yù)算在PPP項(xiàng)目的支出中，不能超過一般公共預(yù)算的10%。

多位采訪人士認(rèn)為此次PPP的回?zé)幔饕€是地方政府出臺(tái)政策，歸攏信心。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，多位市場人士對(duì)記者表示，一直在修訂的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》有望出臺(tái)，這也是在PPP的多項(xiàng)規(guī)則文件因時(shí)間失效后，修訂出臺(tái)的第一份規(guī)章制度。

地方推動(dòng)

2020年上半年，寧夏制定出臺(tái)了《關(guān)于加快規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，措施包括在公共服務(wù)領(lǐng)域及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，通過PPP項(xiàng)目扶持政策引導(dǎo)激勵(lì)民間資本參與，防止新增地方政府隱性債務(wù)等。

之前，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳也出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)《廣西進(jìn)一步加快推進(jìn)PPP工作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》。

一位為地方政府提供政府投融資咨詢的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：這幾個(gè)下文的省份，縣里財(cái)力有些不足，在縣區(qū)不能操作太多的項(xiàng)目，政策更大的意義在于穩(wěn)定了市場的預(yù)期，而不像近幾年，地方政府對(duì)于做PPP，猶豫不決。現(xiàn)在是有政策支持，但是從現(xiàn)在的情況來看，沒有太明顯的增量。西北、西南財(cái)政緊張的地方增量多一些。專項(xiàng)債的額度大小，地方經(jīng)濟(jì)還要發(fā)展，需要進(jìn)行投資建設(shè)，PPP成為選擇之一。

一位市場人士也感覺到了市場在回暖，他告訴記者，上半年市場在回暖，特別是上述發(fā)文省份，項(xiàng)目在逐漸增多，主要是一些水利和交通類項(xiàng)目。

上述政府投融資咨詢的人士還對(duì)記者表示，另一個(gè)促使其變好的原因在于有些地方擔(dān)心專項(xiàng)債的問題在將來暴露會(huì)“秋后算賬”，因此準(zhǔn)備使用PPP。

財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，2020年上半年庫內(nèi)項(xiàng)目和投資額同比雙降，凈增項(xiàng)目則為186個(gè)。

8月3日，財(cái)政部PPP中心公布了全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2020年半年報(bào)（以下簡稱報(bào)告），報(bào)告顯示，2020年上半年新入庫項(xiàng)目482個(gè)，投資額7,935億元；扣除同期退庫項(xiàng)目296個(gè)，投資額3,896億元；在庫項(xiàng)目調(diào)減投資額220億元，凈增項(xiàng)目186個(gè)，投資額3,819億元。上半年內(nèi)，隨著疫情的緩解和各級(jí)政府穩(wěn)投資力度加大，新入庫和凈增投資額環(huán)比呈上行趨勢(shì)。新入庫、凈增、簽約落地和開工建設(shè)等四類項(xiàng)目投資額均呈現(xiàn)二季度同比降幅較一季度明顯收窄的特征。

盡管如此，整體數(shù)量和投資額同比依然是呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，報(bào)告顯示，上半年，新入庫項(xiàng)目投資額同比減少2,207億元，下降21.8%，凈增項(xiàng)目投資額同比減少895億元、下降19.0%；簽約落地項(xiàng)目216個(gè)、投資額4,310億元，同比減少1.2萬億元，下降73.7%；開工建設(shè)項(xiàng)目219個(gè)，投資額3,059億元，同比減少1.7萬億元，同比下降84.4%。

這也符合一些市場人士的切身感受，一位PPP行業(yè)的咨詢?nèi)耸扛嬖V記者，他所在的北方某省這一年來PPP項(xiàng)目特別少，全部都在操作專項(xiàng)債項(xiàng)目。

從當(dāng)前來看，當(dāng)前PPP市場是否回升？敢于下結(jié)論的人士并不是很多，多數(shù)的采訪對(duì)象對(duì)于當(dāng)前的市場情況認(rèn)為還是需要觀望。

一位在西北省份從事PPP咨詢業(yè)務(wù)的人士告訴記者，雖然上半年幾個(gè)省出臺(tái)了推進(jìn)PPP的政策，但是對(duì)于下面地方的動(dòng)作也沒有那么大；其次，參與PPP的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)額沒有上一輪那么熱情。

相繼出臺(tái)的政策將會(huì)影響下半年的市場，接受采訪人士認(rèn)為，下半年的PPP市場相比上半年，肯定會(huì)變好。

一位地方政府負(fù)責(zé)PPP的人士也認(rèn)為現(xiàn)在PPP市場有復(fù)蘇的跡象，他認(rèn)為要從兩個(gè)方面來看，第一，現(xiàn)在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)更加注重融資的合法合規(guī)性，雖然PPP程序比一般政府投資項(xiàng)目多，但實(shí)實(shí)在在解決了融資的可持續(xù)性和在項(xiàng)目實(shí)施過程中的專業(yè)性，大大提高了政府工作效率。地方政府領(lǐng)導(dǎo)也開始注重政府投融資研究，不再一味實(shí)施高大上項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而注重項(xiàng)目的質(zhì)量和前期工作的深度。PPP項(xiàng)目突出表現(xiàn)在成本顯性化，是一本明明白白的賬本，所以政府領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到了PPP項(xiàng)目比政府投資項(xiàng)目更注重風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這樣也一定程度上也注重項(xiàng)目質(zhì)量。

第二，PPP項(xiàng)目雖熱了，但是逐漸歸于理性。PPP項(xiàng)目最終要找的是建設(shè)業(yè)主，而不是施工單位。從政府角度上，PPP的建設(shè)業(yè)主與政府形成的關(guān)系是利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，精誠合作的關(guān)系，而政府不再一味認(rèn)為是社會(huì)資本是來賺取施工利潤的，社會(huì)資本也認(rèn)為政府能夠誠信履約。PPP考驗(yàn)的是政府治理水平，現(xiàn)在PPP熱了，一定程度上說明政府治理水平提高了。

政策支持

8月，多位市場人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，之前一直在推動(dòng)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》有望出臺(tái)。

2月13日，財(cái)政部印發(fā)了《中華人民共和國財(cái)政部令第103號(hào)--財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡稱目錄)，在其失效的財(cái)政規(guī)范性文件目錄中，財(cái)政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行)》的通知。

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（下稱“113號(hào)文”）發(fā)布于2014年11月29日。

2019年11月1日，財(cái)政部向各地方財(cái)政部門發(fā)出《財(cái)政部辦公廳關(guān)于征求<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見的函》。

一位PPP市場人士告訴記者，新的操作指南出臺(tái)，對(duì)PPP推動(dòng)來說是利好，首先是明確了政策，對(duì)市場產(chǎn)生一種正向的影響，原文因?yàn)闀r(shí)間到期，中間市場都是按照各自對(duì)原文的理解在操作。新的政策對(duì)于市場是給予市場的一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。

“據(jù)了解，新的操作指南會(huì)將后面的PPP規(guī)范的精神和實(shí)踐的問題融入。”上述PPP人士表示。