經(jīng)濟觀察報 記者 陳月芹 2020年10月中旬開始，國務(wù)院在北京、湖北等14個省市開展第七次大督查，其中，住房公共維修基金（下稱“公維基金”）的歸集、使用是督查的一項重要內(nèi)容。

國務(wù)院第九督查組在湖北發(fā)現(xiàn)，9家開發(fā)商代收的5062萬元住宅維修資金未及時上交專戶，4家開發(fā)商或物業(yè)挪用住宅維修資金1184萬元。此外，經(jīng)濟觀察報獨家獲悉，針對專項審計發(fā)現(xiàn)的線索，近期北京市住建委聯(lián)合住房公積金管理中心開展的公維基金專項執(zhí)法行動發(fā)現(xiàn)，全市6個小區(qū)公維基金未及時上交專戶，目前已追繳回約2.6億元。

和督查、審計中發(fā)現(xiàn)的問題相比，更普遍的矛盾在于，隨著越來越多的城市進入住房存量階段，房屋改造的需求直線上升。國務(wù)院參事仇保興曾指出，今年各地計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，比去年增加一倍。然而，在實際支取過程中，公維基金存在使用難、收益低等問題，很多房屋因此處于應(yīng)修未修狀態(tài)。

在今年的中央經(jīng)濟工作會議上，“加強城市更新改造和存量住房建設(shè)，做好城市舊住宅區(qū)改造工作”被列為2020年的重點任務(wù)。

1998年，建設(shè)部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》，開啟了房屋公維基金時代。基金設(shè)立的初衷是給物業(yè)更新和維修提供資金保障，被稱為房子的“養(yǎng)老金”。2007年后，繳納公維基金成為辦理房產(chǎn)證的必要條件，一般存入各地房管部門開設(shè)的專戶代管。

像北京、深圳這樣的城市，公維基金的體量以百億元計算。來自權(quán)威部門的數(shù)據(jù)顯示，全國基金總額結(jié)余超過1萬億元。

公維基金四大難關(guān)

每到夏天，家住頂樓的萬雙就很害怕北京的雨季，天花板和窗外能同時“下雨”，掉落的墻灰四濺，僅靠每年刷一層膩子應(yīng)急。現(xiàn)在，她又開始為冬天提心吊膽——樓棟東側(cè)的外墻已脫落出一大片，大風一刮，如果瓷磚從十幾米高空砸下去，后果不堪設(shè)想。

更現(xiàn)實的問題是，不斷變得斑駁的外墻，也讓萬雙的房子與對面小區(qū)價差越來越大。

“不能任由小區(qū)繼續(xù)破下去了！”

為了申請動用小區(qū)公維基金，萬雙挨家挨戶給鄰居說明，希望能征得大家的同意。但頂樓房子漏水，一樓的業(yè)主常以工作忙推脫；東邊的外墻墻皮脫落，西側(cè)單元的部分業(yè)主覺得暫時不需要修，畢竟這筆錢，用一點、少一點。有人回應(yīng)她說，如果公維基金用完，突發(fā)電梯損壞、管道維修更緊要的工程，讓全體業(yè)主續(xù)籌更麻煩。

在北京有十余年物管經(jīng)驗的物業(yè)公司總經(jīng)理蔣顯，看過太多小區(qū)居民支取公維基金難的案例，以他的總結(jié)，萬雙碰到的問題，只是難題的開始。要順利支取這筆錢，至少要過四道難關(guān)：

第一關(guān)是獲得業(yè)主共識：按照2007年建設(shè)部、財政部頒布的《住宅專項維修資金管理辦法》（下稱“165號令”），要使用住宅專項維修資金，需經(jīng)過占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上（即雙三分之二）的業(yè)主表決同意。

如果小區(qū)從未成立業(yè)委會或業(yè)主大會，組織籌建順利也需要持續(xù)數(shù)月。而業(yè)委會組不起來或名存實亡，是中國絕大多數(shù)小區(qū)的現(xiàn)狀。

如果爭取到了大多數(shù)業(yè)主的同意，就來到了第二道難關(guān)跟前：申請資金使用的環(huán)節(jié)多、流程長。經(jīng)過30天公示后，業(yè)委會或物業(yè)企業(yè)再向房管部門發(fā)起使用公維基金的申請備案，還需經(jīng)過居委會、審計部門等審核，全程包含備案、預算審價、現(xiàn)場查勘、決策公示等環(huán)節(jié)，才可以撥付部分維修資金。維修結(jié)束后，監(jiān)管部門還需要察看驗收、上報費用明細、審定蓋章認可等，最后撥付剩余款項給維修單位。

今年6月，廣州市政協(xié)常委曹志偉在《關(guān)于改革物業(yè)專項維修資金管理制度，助力“老”物業(yè)煥發(fā)新活力的建議》提案中披露，按照正常情況，僅公示至少需要54天，實操中部門的審批時間至少需要100天。“總體沒有6至8個月拿不下來。”

第三道難關(guān)是，如何讓小區(qū)居民相信維修工程的貨真價實。南方一城市住建局物業(yè)處處長透露，許多業(yè)主提到“過度維修”，懷疑物業(yè)公司或維修單位虛報費用，例如維修電梯這類特種設(shè)備，更換某個零件、修理維護的費用難有統(tǒng)一標準。

第四“難”，普遍存在于建成于1998年以前的公房、房改房老舊小區(qū)。其難點在于：公維基金繳不齊、沒有分戶以及賬目混亂。

近年，北京一批超過3000萬平方米的非經(jīng)營性資產(chǎn)小區(qū)被剝離出來，統(tǒng)一由首開集團進行管理。經(jīng)過梳理，3000萬平方米的非經(jīng)小區(qū)的公維基金總額約為6億元，其中近4億元尚未移交，已接收到的2億元中，至今連一筆都沒有成功支取使用過。

首開集團旗下物業(yè)公司一位負責人介紹，由于1998年以前的公房、房改房并未強制收取公維基金，部分小區(qū)或樓棟缺失，繳存不足可能導致公維基金被封存；此外，此前的產(chǎn)權(quán)單位將公維基金與購房款一并存入賬戶里，并未分賬，或未分攤到每幢、每戶，導致現(xiàn)階段維修需要動用資金時，需要全體業(yè)主“雙三分之二”表決同意。

“這對長期無業(yè)委會、無物業(yè)管理的老舊小區(qū)難上加難，而這類小區(qū)恰恰是最著急需要中修、大修的房子。”上述首開旗下物業(yè)公司負責人說。

北京大學政府管理學院教授蕭鳴政認為，公維基金使用管理辦法看似簡單，實際操作中的普通老百姓尤其是老舊小區(qū)的居民奔波于“跑章”、審批簽字等環(huán)節(jié)難度很大。他提出，住宅專項維修基金管理問題改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)造便利業(yè)主使用這筆錢的機制。

沉睡的“小金庫”

支取的數(shù)道難關(guān)，使得國內(nèi)多數(shù)城市的維修基金一直沉睡。

北京住建部門相關(guān)負責人介紹，北京早在1992年便開始歸集售后公房、房改房的維修資金，1999年開始將所有商品房納入，并于2009年修訂出臺《北京市住宅專項維修資金管理辦法》。如今近20年過去，截至9月底，北京市共歸集商品房公維資金517.9億元，共使用了 60.03億元，使用率約為11.6%。售后公房、房改房的維修資金則分開列支。

成都住建局一位官員給經(jīng)濟觀察報記者算了一筆賬：當?shù)?004年推行公維基金制度以來，截至2020年9月底，全市公維基金結(jié)余超過300億元。從使用情況看，大致可分為3個階段：一是前期2004年至2010年，由于新房不需要大型維修，每年平均使用不超過5000萬元；隨著房齡老化，2011年至2014年，每年使用約7000萬元-8000萬元；從2015年開始至今，使用量逐年增加，每年約為1億元。據(jù)此估算，成都公維基金使用率不超過4%。

根據(jù)廣州市政協(xié)常委曹志偉的數(shù)據(jù)，廣州市截至2019年底賬戶結(jié)余約280億元，從2015年至今共支出2.86億元，5年間公維基金使用量僅占總額的1%。

截至10月底，重慶的公維基金結(jié)余超過500億元，2017年-2019年三年間共使用10.17億元，約占總額的2%。

與北京等多數(shù)城市僅在購房時繳納不同，深圳市分首期和日常兩部分收取物業(yè)專項維修資金，業(yè)主需在每月物業(yè)費中繳納日常維修金，由物業(yè)公司代繳。

深圳住建局披露的數(shù)據(jù)顯示，截至11月5日，深圳歸集公維基金總金額約211億元，其中，首期維修金為180億元，日常維修金31億元，使用劃撥了10.78億元，使用率約為5%.

為什么將公維基金稱之為“沉睡的資金”？一位重慶住建系統(tǒng)物業(yè)處負責人解釋，近年來重慶市支取的金額非常小，并不是監(jiān)管部門不愿意劃撥，而是與城市建設(shè)進程起步較晚有關(guān)。而房子的維修資金需要大量使用時，基本在房子入住15年以后，因此前20年，公維基金一直在銀行里“沉睡”。

萬億級別的資金長期被閑置，在某種程度是一種資源浪費。根據(jù)規(guī)定，在保證住宅維修資金正常使用的前提下，可以將住宅維修資金用于銀行定期存款和購買國債，以保值增值，但不可用于炒股、國債逆回購、委托理財業(yè)務(wù)等。

上述住建系統(tǒng)負責人均表示，其所在城市從未將公維基金用于購買國債，主要原因是近年來國債收益率與銀行定期存款差別不大。

“國債不是不能買，是買不到。”一位研究全國公維基金政策的人士說，因為國債本身發(fā)行的規(guī)模很小，一年期可能僅幾千億，因此國債很搶手，也是各大銀行的重要賣點，銀行傾向于切割給每個小客戶、個人投資者購買，十幾年來沒有一個城市成功用公維基金買到國債。

數(shù)額巨大的公維基金，各地又如何篩選存儲銀行？

經(jīng)濟觀察報記者了解，北京市住房資金中心代管的公維資金主要存放在光大銀行，為了保障資金安全，每一筆資金列支都受到政府相關(guān)部門的監(jiān)管。光大銀行已有較成熟的系統(tǒng)，可方便業(yè)主隨時查詢。上海市這筆錢，則在中國建設(shè)銀行和上海銀行。

上述南方一城市的住建局官員告訴經(jīng)濟觀察報，其所在城市并未成立市級公維基金監(jiān)管中心，“市里不直接這筆錢”，僅負責制定政策，各個區(qū)縣可通過招投標選擇2-3家商業(yè)銀行，自行決定資金的收繳、存放、提取使用。

2019年國家審計署對該市公維基金開展專項審計時，發(fā)現(xiàn)多個區(qū)縣私自增加了分開存放的商業(yè)銀行數(shù)量，最多的一個區(qū)將近50億元的公維基金存放在12家銀行。

“公維基金是一筆沉睡的資金，放在監(jiān)管部門的系統(tǒng)里，我們只能給‘看’著，沒什么用處。但對于銀行而言，那就是個香餑餑。”這位南方城市住建局官員進一步說明，盡管銀行不能將這筆基金用于購買理財產(chǎn)品，但每個區(qū)縣數(shù)十億的穩(wěn)定資金，且不經(jīng)常提取，增加了銀行的存款。相應(yīng)地，銀行會放寬對應(yīng)區(qū)縣的貸款要求。”該人士透露，這一做法被審計部門發(fā)現(xiàn)并責令整改，市級監(jiān)管部門已要求各區(qū)縣回收、轉(zhuǎn)存。

包括北京、深圳、重慶、成都、廣州等多個城市均選擇組合存款的方式。以重慶為例，假設(shè)某個區(qū)估算第二年預計使用3000萬元，這部分就作為活期存款存儲，利率較低，但方便隨時提取；剩余大部分存三年、五年定期或大額存單，每年收益率能超過4%。

來自廣州住建局的數(shù)據(jù)顯示，2017-2019年廣州市公維基金的全年收益分別為3.23億元、3.9億元、11.94億元，收益率分別為1.59%、1.71%以及4.76%。

業(yè)委會自管案例

多位住建系統(tǒng)公維基金負責人坦言，監(jiān)管部門的確設(shè)置了很多提取的門檻，目的是為了“看好這筆錢”。但站在業(yè)主的角度，這些門檻阻礙了房子的修葺，需要得到改變。

11月3日，深圳市發(fā)布《深圳市物業(yè)專項維修資金管理規(guī)定》，提出遇到天臺或外墻嚴重滲漏，電梯沖頂或蹲底（墜落）、消防、用水用電等突發(fā)重大安全隱患時，物業(yè)應(yīng)緊急處置，事后告知業(yè)委會進行確認，即可支取應(yīng)急維修資金，而不需要經(jīng)過“雙三分二”業(yè)主表決同意等流程。北京、重慶、成都等全國大部分城市均增設(shè)了使用維修基金的應(yīng)急通道。

全國范圍內(nèi)，維修資金的管理模式主要有政府代管和業(yè)主大會/業(yè)委會自管兩種。但絕大多數(shù)城市仍然由政府負責維修資金的籌集、日常監(jiān)管和使用審核工作。

根據(jù)此前政策，在滿足已成立業(yè)主委員會、并且在數(shù)據(jù)共享銀行設(shè)立日常維修金子賬戶兩個條件下，業(yè)主大會擁有自行管理公維基金的權(quán)利。

北京萬科星園小區(qū)是北京市首批由業(yè)委會自管公維基金的小區(qū)。2004年，萬科星園成立業(yè)委會，并于2007年12月將公維基金統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到業(yè)委會在光大銀行設(shè)立的專用賬戶。

萬科星園業(yè)委會負責公維基金劃撥和管理的王煦向記者展示了小區(qū)公維基金賬本：自2007年以來，減去13年來的修修補補，賬戶余額仍逐年增長，從起初的3000余萬元增長至現(xiàn)在結(jié)余超過5000萬元，期間維修項目使用的都是基金的利息盈余。

每年年初，萬科物業(yè)制定申請公維基金進行大修的方案，上報業(yè)委會報備，業(yè)委會決定資金預留和存儲排布。實際上，自管小區(qū)使用公維基金的流程和政府代管一致，均需要向房管部門報備、第三方鑒定等，但享有最終劃撥權(quán)和決定資金用于保值增值的權(quán)利。

“由業(yè)主決定自己的錢怎么用、怎么得到更高的收益。”王煦解釋，為保證各項決策出于公心，選舉業(yè)委會成員時也會優(yōu)先有責任心且具備一定專業(yè)知識的業(yè)主，或在業(yè)主中聘請工程維修、會計審計、金融理財方面的業(yè)主作咨詢顧問。

早期，萬科星園業(yè)委會僅將這筆錢簡單分成3個月、1年、3年、5年等定期存款。近幾年，有業(yè)主向業(yè)委會反映，可與光大銀行商談大額存單的利息，最后成功將2個多點的利息抬到3.3%-3.5%。“因為光大銀行知道我們大概率不會轉(zhuǎn)存其他銀行，提息力度有限，但每年算下來也多出幾十萬元，多一筆算一筆，都是小區(qū)的收益。”王煦說。

據(jù)了解，截至今年9月份，北京市共有約30億元公維資金劃轉(zhuǎn)到小區(qū)業(yè)委會賬戶自管，共涉及12家商業(yè)銀行，占全市公維基金總額的4%。

據(jù)重慶住建系統(tǒng)物業(yè)處負責人介紹，重慶全市由業(yè)委會自管公維基金的只有幾千萬元，自管比例低于0.1%。相比之下，武漢、上海成立業(yè)委會的比例要高得多，上海自管公維基金的比例超過9成。“每個城市因地制宜，并不是自管或政府代管就一定更好。”上述重慶物業(yè)人士認為，業(yè)主自管公維基金需要天時地利人和，“人和”是首要條件，即業(yè)委會組織素質(zhì)、全體業(yè)主的支持配合程度，制定自管公約。目前，重慶市小區(qū)成立業(yè)委會的比例不足3成，因此大規(guī)模自管條件尚不成熟。

北大學教授蕭鳴政指出，建設(shè)主管部門和財政部門擁有代管權(quán)的同時，并未明確其對維修資金保值的義務(wù)。“既然是基金，就要去運作，不應(yīng)讓它貶值，”他建議監(jiān)管部門可將小區(qū)至少50%的公維基金交由業(yè)委會管理，通過組合定期存款等方式自負盈虧，檢驗業(yè)委會有能力自管后，則將剩余一半撥付。

各地探索

除了上述北京、襄陽，全國多個城市均出現(xiàn)過開發(fā)商或物業(yè)企業(yè)延期未交、挪用首期公維基金等情況。

為何會發(fā)生維修資金被違規(guī)挪用的情況？前述南方城市住建局官員分析，現(xiàn)行的“165號文”等文件并未明確禁止開發(fā)商或物業(yè)公司代收維修資金，實際操作中，大多數(shù)居民為了方便，會委托代繳，公維基金管理中心還是照常辦理。

在追繳執(zhí)法過程中，上述住建局官員發(fā)現(xiàn)有兩種情況涉嫌挪用公維基金。一類是業(yè)主委托開發(fā)企業(yè)代繳，但部分開發(fā)商出現(xiàn)破產(chǎn)、卷款跑路等問題，一個大型小區(qū)公維基金就能達到數(shù)千萬乃至上億元；第二類是開發(fā)商挪用、緩交。“部分開發(fā)商為了爭取公維基金用于高周轉(zhuǎn)，在建設(shè)完工、樓房竣工驗收后，先辦理整個小區(qū)的房屋所有權(quán)證，即‘大產(chǎn)權(quán)證’。隨后，開發(fā)商向業(yè)主代收公維基金，并不直接給公積金管理中心撥款，而是延緩3個月甚至1年，爭取資金使用時間。”

“2007年‘165號文’要求業(yè)主繳納公維基金，才能辦理房產(chǎn)證，但實際落地并不理想。在住建部與自然資源部機構(gòu)改革前，不管開發(fā)商什么時候繳公維基金，只要想辦房產(chǎn)證就一定得繳到房管局。”前述南方城市住建局官員坦言，現(xiàn)在不動產(chǎn)登記劃歸自然資源局管理，自然資源局認為辦理產(chǎn)權(quán)證的文件里并未要求“已繳納公維基金”證明，因此辦理不動產(chǎn)權(quán)證時，不能強制施行。

自然資源部在2018年取消辦理不動產(chǎn)權(quán)證時，必須審核業(yè)主已足額繳納公維基金等規(guī)定。一位研究、制定全國公維基金政策的人士特別提醒，“這是一個巨大的隱患。任何一位業(yè)主漏交，就不能啟用公維基金去維修。”

續(xù)籌也是公維基金待解難題：當賬戶余額低于首期基金的30%后，需經(jīng)當?shù)胤康禺a(chǎn)房管部門或業(yè)委會研究決定，按業(yè)主占有的住宅建筑面積比例向業(yè)主續(xù)籌。

“但目前全國對續(xù)籌公維基金沒有強制性手段。”上述政策人士直言，業(yè)主對提前續(xù)籌的重要性不夠了解，全國續(xù)籌比例也較低，等到房屋損壞真正影響到業(yè)主時，再去啟動整棟樓的業(yè)主來掏錢就很困難了。”

經(jīng)濟觀察報記者獲悉，今年以來，住建部正研究籌集多方意見，為房子“養(yǎng)老”支招。一位部級官員曾提出，探索城市政府提取一定比例的土地出讓金，為房屋維修提供長期資金保障。目前這一設(shè)想仍處在探討階段。

今年5月正式頒布的《民法典》提及，“使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，應(yīng)當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決，專有部分面積過半數(shù)的業(yè)主且參與表決人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。”換言之，未來僅需要1/3業(yè)主表決同意即可使用公維基金。

（蔣顯、萬雙、王煦為化名）