張國(guó)華 歐心泉/文 2017年，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合4部門發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并啟動(dòng)市域（郊）鐵路第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)打造“軌道上的都市圈”。2020年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》，對(duì)于明確市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、完善規(guī)劃體系、有序推進(jìn)實(shí)施，提出具體意見。

近年來，城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展步伐不斷加快，截至2020年底，全國(guó)19個(gè)主要城市群已有16個(gè)開通城際鐵路，納入統(tǒng)計(jì)的市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)里程超過1000余公里。在城際和市域（郊）鐵路快速發(fā)展的同時(shí)，一些地方也出現(xiàn)了供需匹配脫節(jié)、模式定位失準(zhǔn)、加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。十四五時(shí)期，在京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域即將啟動(dòng)新一批項(xiàng)目之際，有必要深入分析造成上述問題的深層次原因，提出有效舉措，更好實(shí)現(xiàn)城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展目標(biāo)。

內(nèi)卷化——城際鐵路、市域（郊）鐵路正面臨的問題

一是一批城際鐵路、市域（郊）鐵路建成項(xiàng)目效果遠(yuǎn)不達(dá)預(yù)期。

城際和市域（郊）鐵路大都建在城市密集、增長(zhǎng)活力充沛的優(yōu)勢(shì)區(qū)域，這些項(xiàng)目在滿足旺盛出行需求的同時(shí)，對(duì)于城市和區(qū)域發(fā)展也常常具有強(qiáng)烈的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，深受市場(chǎng)關(guān)注和青睞。濟(jì)南曾經(jīng)爆出一房地產(chǎn)企業(yè)私設(shè)軌道交通站牌以吸引顧客的新聞。盡管如此，一些已經(jīng)建成的城際鐵路、市域（郊）鐵路線路卻出現(xiàn)了“客流去哪了”的問題，有個(gè)別線路被當(dāng)?shù)厝罕姂蚍Q“運(yùn)椅子”。如中部地區(qū)某城際鐵路2016年開通、設(shè)計(jì)能力30萬人次/日的，2020年前三季度日均客流不過1.5萬，歷史單日最高客流不到7萬；同樣在中部地區(qū)的某城際鐵路日開行動(dòng)車不到10對(duì)，日均客流僅1萬人左右。

不僅城際鐵路、市域（郊）鐵路如此，一些城市內(nèi)部的城市軌道也如此，比如國(guó)內(nèi)某超大城市花幾千億建了近240公里的地鐵，年補(bǔ)貼20億以上，日均客流不到150萬，主要依靠地鐵通勤即每周乘坐8次以上的常旅客人數(shù)僅10萬左右，大大低于設(shè)計(jì)能力。此外，還有一些線路長(zhǎng)期不能形成穩(wěn)定的通勤客流，主要作為觀光線路發(fā)揮作用，比如開通12年的北京市郊鐵路S2線，現(xiàn)在北京鐵路局每日只定點(diǎn)開行3-7對(duì)列車。與日本東京都市圈JR東日本市郊鐵路通勤客流占比高達(dá)65.78%、常旅客占比接近70%相比有很大差距。

二是采用其他鐵路發(fā)展模式建設(shè)城際和市域（郊）鐵路。

目前，仍有很多地方一味追求速度高標(biāo)準(zhǔn)，把高速鐵路和城際鐵路混為一談，如一些地方建設(shè)的城際鐵路等，速度做到350公里，設(shè)站離城幾十里，自然難以發(fā)揮作用。也有一些城市采用延伸城區(qū)軌道方式代替市域（郊）鐵路，如上海的11號(hào)線+花橋線、北京的房山線+燕房線、廣州的廣佛線等。還有把城際和市域（郊）鐵路主要引入以長(zhǎng)途運(yùn)輸為主的火車站，再組織市內(nèi)換乘接駁的做法，如北京的京通市郊鐵路和京津城際等。

三是城際和市域（郊）鐵路成為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的推手。

城際鐵路、市域（郊）鐵路作為基礎(chǔ)設(shè)施，政府要堅(jiān)持其公益性，就意味著需要持續(xù)大量投入與補(bǔ)貼項(xiàng)目，不僅新建項(xiàng)目需要政府出資，后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)還需要持續(xù)投入。即使在交通需求旺盛的超大城市，軌道交通依然需要巨額補(bǔ)貼，如國(guó)內(nèi)某超大城市預(yù)估到2040年城市軌道交通建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼就累計(jì)達(dá)1.3萬億。相比之下國(guó)內(nèi)很多城市的交通需求遠(yuǎn)達(dá)不到超大城市的規(guī)模和強(qiáng)度，城際和市域（郊）鐵路這樣的吸金大戶如果長(zhǎng)期過度依賴政府補(bǔ)貼，對(duì)地方財(cái)政來講將是沉重的包袱，如債務(wù)壓力較大的西部某省會(huì)城市，前期投資近50億的首條城際鐵路，建成后客流寥寥無幾，運(yùn)營(yíng)年年虧損，財(cái)政補(bǔ)貼不斷加大。

造成這些問題的原因，一是一些地方對(duì)城際鐵路、市域（郊）鐵路的認(rèn)識(shí)不清、定位不明，為上項(xiàng)目而搞建設(shè)，城際和市域（郊）鐵路發(fā)展還是在“老辦法解決新問題”思維模式下“新瓶裝舊酒”，只解決有沒有，不管好不好用。二是城際鐵路、市域（郊）鐵路與所在城市群和都市圈的發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，線路和站點(diǎn)布局與沿線人口、產(chǎn)業(yè)分布情況結(jié)合不夠，供需空間錯(cuò)位，導(dǎo)致該滿足的需求沒有滿足，供給效率不高。三是絕大多數(shù)城際鐵路、市域（郊）鐵路項(xiàng)目還是政府自己在掏腰包，市場(chǎng)力量參與不進(jìn)來，影響綜合開發(fā)效益和活力。

如果不破除這些問題瓶頸，我們國(guó)家的城際鐵路、市域（郊）鐵路將進(jìn)入低水平、“重復(fù)”建設(shè)的“內(nèi)卷化”陷阱，很難適應(yīng)新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展要求，很難支撐城市群、都市圈的高水平建設(shè)發(fā)展。

突破“內(nèi)卷化”——城際鐵路、市域（郊）鐵路下一步發(fā)展思路

一是把握都市圈和城市群發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先在城市群、都市圈的生長(zhǎng)主軸上建設(shè)城際鐵路、市域（郊）鐵路。

中心城市通過集聚擴(kuò)散形成都市圈、多個(gè)都市圈協(xié)同合作演變成為城市群的過程中，軌道交通發(fā)揮著重要的先導(dǎo)作用。在都市圈和城市群演變過程中，一些軸向聯(lián)系需要加強(qiáng)、城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)需要培育，這是城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展的需求基礎(chǔ)。城際鐵路、市域（郊）鐵路要支撐引領(lǐng)城鎮(zhèn)化地區(qū)的軸帶生長(zhǎng)，與沿線的產(chǎn)業(yè)、空間、人口布局緊密關(guān)聯(lián)，要在集聚的密度、聯(lián)系的頻率、服務(wù)的速度都能支撐的前提下推動(dòng)城際鐵路、市域（郊）鐵路的發(fā)展。

因此，當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)先在京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)骨干通道的城際鐵路，在北京、上海、廣州-深圳等核心城市周邊建設(shè)具有通勤功能的放射性市域（郊）鐵路。城際鐵路、市域（郊）鐵路的布局要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，即便在三大重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部，也不能搞平均主義，不能像建高速公路一樣把城際鐵路、市域（郊）鐵路搞成網(wǎng)格化，對(duì)一些核心通道，6條、8條軌道也不嫌多，對(duì)條件不具備、需求不成熟的通道，1條軌道也多余。

二是堅(jiān)持以城際鐵路、市域（郊）鐵路創(chuàng)新改革為主線，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。

當(dāng)前城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展面臨的主要矛盾仍然在供給側(cè)，即在城市群和都市圈對(duì)軌道交通存在迫切需求情況下，軌道交通提供的運(yùn)輸服務(wù)不能適應(yīng)需求。對(duì)于城際鐵路、市域（郊）鐵路這類處在多層次軌道中間層次的軌道類型，“像鐵路但不是鐵路、像城市軌道但不是城市軌道”，不能簡(jiǎn)單套用既有鐵路和城市軌道的發(fā)展方式，要準(zhǔn)確把握發(fā)展定位和路網(wǎng)功能，發(fā)揮好“承上啟下”、填補(bǔ)軌道交通網(wǎng)絡(luò)空白的作用，結(jié)合城市和區(qū)域發(fā)展需求量體裁衣，通過改善供求關(guān)系，堅(jiān)持效益優(yōu)先，提高設(shè)施供給對(duì)需求的滿足能力，從“走得了”轉(zhuǎn)向“走得好”。同時(shí)還要通過城際鐵路、市域（郊）鐵路的發(fā)展創(chuàng)新，特別是與綜合開發(fā)結(jié)合在一起，學(xué)習(xí)日本、香港做過的一些探索，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局，加速區(qū)域城鎮(zhèn)化步伐，在中心城市外圍整合交通樞紐中心、公共服務(wù)中心、商業(yè)中心等功能，形成城市群和都市圈的微中心、微增長(zhǎng)極，培育發(fā)展新動(dòng)能，引領(lǐng)和創(chuàng)造城市化的新需求，更好發(fā)揮軌道交通對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

三是積極引入社會(huì)力量參與城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)合力推動(dòng)發(fā)展。

城際鐵路、特別是市域（郊）鐵路大多位于中心城市外圍，產(chǎn)業(yè)集聚能力好，土地升值空間大，在站場(chǎng)綜合開發(fā)和構(gòu)建交通引導(dǎo)發(fā)展TOD模式方面有先天優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)和民營(yíng)企業(yè)有很高的參與積極性，比如復(fù)星牽頭民營(yíng)企業(yè)控股杭紹臺(tái)城際鐵路建設(shè)、華夏幸福參與廊涿城際前期工作等。借鑒日本發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，市郊鐵路是最容易引入社會(huì)力量、形成多元競(jìng)爭(zhēng)主體的軌道交通領(lǐng)域。市場(chǎng)力量參與，有利于強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化市場(chǎng)要素配置關(guān)系，提高城際鐵路、市域（郊）鐵路的發(fā)展質(zhì)量。社會(huì)資本引入也能緩解地方政府和國(guó)有企業(yè)的負(fù)債壓力，提高企業(yè)的營(yíng)運(yùn)水平。

在新發(fā)展階段，城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市群都市圈協(xié)同發(fā)展，從基礎(chǔ)理論、規(guī)劃技術(shù)、投融資體制、運(yùn)營(yíng)管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，都需要按照新發(fā)展理念的要求，鼓勵(lì)地方政府和企業(yè)去試錯(cuò)探索，創(chuàng)新發(fā)展。

聚焦城際鐵路、市域（郊）鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革建議

下一步應(yīng)圍繞規(guī)劃、土地、投融資、商業(yè)模式等方面加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，確保城際鐵路、市域（郊）鐵路的發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)、長(zhǎng)期可持續(xù)。

一是調(diào)整完善城際鐵路、市域（郊）鐵路相關(guān)規(guī)劃制度。

相關(guān)主管部門要強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，發(fā)揮在城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃方面的綜合統(tǒng)籌作用，加強(qiáng)主要城市群和都市圈多層次軌道交通體系的規(guī)劃審批，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)等內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，要防止從中央到地方的發(fā)展意圖被利益集團(tuán)扭曲和綁架，項(xiàng)目牽著規(guī)劃走。支持重點(diǎn)城市比如北京、上海、廣州-深圳等，按照都市圈發(fā)展要求，與周邊城市聯(lián)合編制跨行政邊界的市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃并單獨(dú)報(bào)批。就城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃和可研審查設(shè)立加分項(xiàng)，鼓勵(lì)地方在做線路前期工作時(shí)就統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和綜合開發(fā)建設(shè)，推動(dòng)交通設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)開發(fā)設(shè)施一體化建設(shè)，做深做細(xì)方案。同時(shí)要建立國(guó)土空間規(guī)劃中關(guān)于城際鐵路、市域（郊）鐵路站點(diǎn)及周邊建設(shè)指標(biāo)調(diào)增調(diào)減機(jī)制，比如可以學(xué)習(xí)日本在都市開發(fā)中提出以集約化為引導(dǎo)原則的容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，當(dāng)站點(diǎn)及周邊開發(fā)對(duì)城市帶來顯著改善時(shí)，開發(fā)商將得到突破既定規(guī)劃容積率的額外獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)車站與周邊用地深度融合。另外還要建立規(guī)劃實(shí)施督導(dǎo)機(jī)制，定期開展城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展回頭看，組織第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估重點(diǎn)區(qū)域城際、市域（郊）鐵路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和綜合開發(fā)情況，及時(shí)總結(jié)問題、糾偏方向，嚴(yán)防隨意變更規(guī)劃和工作落實(shí)不到位。

二是建立健全與城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)和綜合開發(fā)相關(guān)的土地配套措施。

要落實(shí)城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)用地保障，強(qiáng)化用地跟著項(xiàng)目走，加快前置要件審批，對(duì)已納入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目可免除選址意見書和用地預(yù)審等審批環(huán)節(jié)。完善鐵路綜合開發(fā)土地指標(biāo)供應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》等相關(guān)政策對(duì)軌道交通綜合開發(fā)的支持，對(duì)利用既有通道建設(shè)、集約節(jié)約用地項(xiàng)目給予綜合開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)額外獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)地方針對(duì)城際鐵路、市域（郊）鐵路沿線開發(fā)改革土地出讓制度，探索土地提前收儲(chǔ)、分層出讓、特許協(xié)議出讓、土地作價(jià)入股等辦法。支持中心城市周邊的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用于城際鐵路、市域（郊）鐵路綜合開發(fā)。

三是進(jìn)一步推動(dòng)城際鐵路、市域（郊）鐵路投融資和商業(yè)模式創(chuàng)新。

要明確城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展責(zé)任主體，支持省級(jí)政府或者重點(diǎn)城市政府牽頭成立跨行政區(qū)的高級(jí)別聯(lián)系機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各地區(qū)、各部門推動(dòng)城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)集聚協(xié)同發(fā)展；鼓勵(lì)地方強(qiáng)化城際鐵路、市域（郊）鐵路企業(yè)主體權(quán)利義務(wù)，建立相應(yīng)的城際鐵路、市域（郊）鐵路項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制，根據(jù)“投資+建設(shè)+開發(fā)+運(yùn)營(yíng)”的綜合效益制定沿線地方政府的錢、地補(bǔ)貼支持方案。鼓勵(lì)打破當(dāng)前城際鐵路、市域（郊）鐵路以建設(shè)單位為核心、以工程項(xiàng)目為主導(dǎo)的發(fā)展模式，貫通全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期，開展“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”等跨界整合，加強(qiáng)沿線用地收儲(chǔ)開發(fā)，做好溢價(jià)回收，建立規(guī)范、多元、可持續(xù)的投融資機(jī)制。促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)務(wù)市場(chǎng)主體多元化和適度競(jìng)爭(zhēng)，支持引入一些有先進(jìn)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的外資企業(yè)深度參與城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展，比如港鐵、日本東急等公司，利用鯰魚效應(yīng)，培育提高本土企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；鼓勵(lì)地方做強(qiáng)一批屬地企業(yè)，深耕本地市場(chǎng)。做好建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金保障，統(tǒng)籌用好地方財(cái)政資金、地方政府專項(xiàng)債券等；支持資本市場(chǎng)發(fā)揮作用，把經(jīng)過合理的開發(fā)策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)的城際鐵路、市域（郊）鐵路項(xiàng)目打包上市，吸納基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金和保險(xiǎn)等長(zhǎng)期資本進(jìn)入；鼓勵(lì)地方財(cái)政采取股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式對(duì)城際鐵路、市域（郊）鐵路項(xiàng)目提供穩(wěn)定支持。

四是通過試點(diǎn)示范把重點(diǎn)區(qū)域城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展落到實(shí)處。

京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳三大區(qū)域城際和市域（郊）鐵路已經(jīng)作為重大工程納入“十四五”規(guī)劃，整體推進(jìn)建設(shè)。三大區(qū)域的尺度很大，各個(gè)城市、都市圈的發(fā)展水平也存在很大差異，建議在空間尺度適宜、具有一定工作基礎(chǔ)的區(qū)域，就城際和市域（郊）鐵路發(fā)展，開展從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、運(yùn)營(yíng)管理等全鏈條的試驗(yàn)示范，同時(shí)在已有三年滾動(dòng)項(xiàng)目清單中篩選一批項(xiàng)目，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法再進(jìn)一步推廣。也可考慮將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等三大區(qū)域之外的城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)納入試點(diǎn)示范，梳理區(qū)域、城市和企業(yè)層面需要組織試點(diǎn)示范的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大問題，組織各方力量協(xié)同攻關(guān)，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，更好推動(dòng)城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展工作。

（作者張國(guó)華為國(guó)家發(fā)改委城市中心總工程師，國(guó)土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長(zhǎng)，歐心泉為國(guó)家發(fā)改委城市中心國(guó)土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院所長(zhǎng)）