經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 PPP（政府與社會資本合作）起于2014年，歷經(jīng)數(shù)年高潮，然后重重跌下。誰都沒有想到，PPP的高潮來的如此之快，也沒想到，下跌的也如此之快。

從2014年國家層面開始推動PPP到現(xiàn)在為止，形成了15萬億元的投資規(guī)模。其實，在PPP的發(fā)展前期，其規(guī)模擴展迅速，短期內(nèi)之內(nèi)就達到了10萬億元的投資規(guī)模。之后從高速發(fā)展到規(guī)范發(fā)展，其發(fā)展速度逐漸降了下來。

其降速發(fā)展的原因在于近幾年中央嚴控地方政府隱性債務(wù)問題，地方政府一些不規(guī)范操作中，產(chǎn)生了一些超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。

其實，對于現(xiàn)在PPP發(fā)展面臨最大的問題是其是否與隱性債務(wù)相關(guān)，其次便是部門協(xié)同的問題。也就是在防范隱性債務(wù)的同時如何看待PPP，就當前來看，全盤否定PPP不太可能。而是如何與隱性債務(wù)劃開界限，并且認為PPP可以以時間換空間，能夠有效緩解或者解決隱性債務(wù)的問題，在部門協(xié)同方面的問題則是需要各個部門之間對于PPP的認知取得共同的看法。

近期，經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者采訪了多位行業(yè)從業(yè)者、專家、項目建設(shè)者，就當前PPP的的現(xiàn)狀以及未來發(fā)展所面臨的問題進行了總結(jié)。

1.國家十四五規(guī)劃明確要規(guī)范有序推進PPP模式，呼聲多年的PPP立法一直未見出臺，是否能加快PPP立法進程，穩(wěn)定各方PPP實施的信心與期待？

首先，不止是PPP條例，還有財政部制定的物有所值，財承、操作指南等幾個規(guī)章制度，在時間到期作廢后，都沒有出臺新的規(guī)章制度，現(xiàn)在來看，地方政府在做項目時居然無文可依。

其次，PPP條例以及幾個部門規(guī)章應(yīng)該加速出臺，首先能能夠解決紛爭，對于一些PPP項目實施過程中存在的問題指明方向和道路，避免自說自話，有利于PPP項目的規(guī)范實施。其次能夠避免近幾年P(guān)PP項目實施過程中出現(xiàn)的問題，在目前PPP發(fā)展出現(xiàn)波折的情況下，有利于PPP項目順利推進。

2.我們需要PPP嗎？其存在有必要性嗎？

先看看，我們已經(jīng)有了什么？一個投資額超過15萬億元的市場；累計開工建設(shè)項目4,444個、投資額6.9萬億元，落地項目開工率60.5%；擁有發(fā)改、財政兩個示范項目庫；一大批的專家、學者。

當前地方財力緊張，但是地方政府還要促進經(jīng)濟發(fā)展，補足基礎(chǔ)設(shè)施短板，在財力緊張的情況下，進行直接投資只會增加地方財政的壓力，而專項債又不能全部覆蓋所需。此時PPP就有其存在的必要性。

3.PPP項目是否算隱性債務(wù)？會不會給地方政府增加隱性債務(wù)？

隱性債務(wù)，這四個字，掐住了PPP發(fā)展的關(guān)鍵。PPP從高速發(fā)展進入低速發(fā)展，甚至不少地方進行整頓，都與其涉及隱性債務(wù)相關(guān)。

甚至不少部委將其認定為高風險業(yè)務(wù)，比如，3月26日，國資委公眾號國資小新公布了關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風險管控工作的指導(dǎo)意見》，嚴控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風險業(yè)務(wù)，嚴禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營重大風險點。

2019年的財金10號文也提出規(guī)范PPP的發(fā)展，存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。

10號文要求，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風險的。對于存在上述項情形，已入庫項目應(yīng)當予以清退，項目形成的財政支出責任，應(yīng)當認定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴肅問責。

這是否意味著，在上述情形之外的PPP項目，并不算是隱性債務(wù)？

當然，這里還有一個很大的問題是就是PPP只是一個工具，地方政府如何使用在于監(jiān)管，如何監(jiān)管，如何正確認知PPP還需要各個部門之間達成共識。

4.加強隱性債務(wù)管理對PPP是好是壞？

加強防范隱性債務(wù)對PPP有好有壞，就當下來看，現(xiàn)在是PPP發(fā)展一個相對很好的時期，對已經(jīng)落地的項目應(yīng)該好好追蹤。若是PPP項目爛尾，也沒必要擔心，因為爛尾地方政府沒有財政支出壓力，打破了地方政府剛兌，保底支出的幻覺，逼著PPP走向風險分擔。

當下PPP面臨的另一個問題是所有的工作都在向著項目是否涉及隱性債務(wù)進行博弈，忽視了已經(jīng)落地項目的全生命周期管理。已經(jīng)落地的PPP項目項目應(yīng)該加強后期的管理，允許已經(jīng)落地的PPP項目平穩(wěn)運行，以便為未來的推動提供寶貴的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)積累。而且PPP涉及的是公共產(chǎn)品，未來公共服務(wù)最大的可能是標準化，有了經(jīng)驗和數(shù)據(jù)積累，有利于標準的建立。從前端管理項目入庫轉(zhuǎn)移到后期項目管理，對已經(jīng)建成和運行不錯的項目上，總結(jié)經(jīng)驗、尋找規(guī)律，找出PPP和隱性債務(wù)的區(qū)別，不同，特別是其如何幫助地方政府緩解財政支出壓力、提高效率、化解隱性債務(wù)。

5.財承問題，各地可支配財力差異巨大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求也有很大差異，當前對各地僅能用10%的財承做PPP項目，限制了部分地區(qū)的發(fā)展，可否考慮在全省范圍統(tǒng)籌用好10%的財承額度？

10%財承，主要用于財政項目資本金以及可行性缺口補貼等財政支出，按照一般公共預(yù)算的10%為上限。

按照財政部PPP中心的數(shù)據(jù)：：全國2,740個有PPP項目入庫的行政區(qū)中，2,718個行政區(qū)PPP項目合同期內(nèi)各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中2,067個行政區(qū)財承占比低于7%預(yù)警線，1,584個行政區(qū)低于5%；有22個行政區(qū)超10%，這些行政區(qū)已停止新項目入庫。

PPP經(jīng)過7年的推進，很多地區(qū)已經(jīng)接近的財承10%紅線，如果不松綁，很多地區(qū)難以繼續(xù)新上項目，但經(jīng)過多年的推進，PPP模式已經(jīng)形成了一系列規(guī)范的運作模式，與專項債、EPC+F、EPC+O、投資人+EPC等等變種的建設(shè)模式相比，無論是項目的規(guī)范實施性，還是對政府隱性負債等方面的控制，還是有一定的優(yōu)勢，因此在防范債務(wù)風險的前提下，各地是否可以根據(jù)財政支付能力評估，在一定范圍內(nèi)進行松綁，是PPP項目能否進一步加強推進的主要癥結(jié)。

還有，PPP項目大部分為政府該投資或者政府主導(dǎo)的公益項目和具有經(jīng)濟建設(shè)功能的項目，這里若是項目可以自行覆蓋成本，那么用銀行貸款或者專項債都可以。而不能覆蓋成本還是政府應(yīng)該投資的項目，這樣需要PPP投資，可以取得時間換空間，在有限可用的財政資金多

投資幾個人民需要的項目，還可以降低地方政府的一次性支出壓力。

當前，中國各地可支配財力差異巨大，北上廣深和其他東部地區(qū)，東部地區(qū)和中部，中部和東北以及西部財力差距非常明顯，而且基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求也有很大差異，若是，當前對各地僅能用10%的財承做PPP項目，限制了部分地區(qū)的發(fā)展。

6.PPP項目為什么融資這么難？落地為什么這么慢？

目前管理庫內(nèi)的項目，入庫幾年一直無法落地，融資難是主要原因之一，從PPP的政策來看，是鼓勵民營資本參與PPP項目，但目前有大量PPP項目因社會資本方是民營資本，導(dǎo)致融資難以落地，因此如何能夠從頂層設(shè)計、金融政策導(dǎo)向、項目評估等方面入手解決融資困難的問題，PPP項目難以推進。

各地PPP項目在推進過程中，項目推進的問題就是前期程序漫長，入庫流程長，存在實施機構(gòu)評審、當?shù)刎斦u審、省級評審等多環(huán)節(jié)評審，導(dǎo)致項目推進緩慢，與其他模式相比，時間進度方面不占優(yōu)，導(dǎo)致很多項目采用特許經(jīng)營等其他模式實施，因此是否可以進一步簡化項目推進流程，誰評審誰負責，避免目前各流程都在評，但最后確沒有任何一方擔責的窘境。

7.PPP到底能不能和專項債結(jié)合？當前部分地方政府專項債券項目，自籌資金壓力巨大，可否探索允許地方政府在充分論證的前提下，將部分投資拆分采用PPP模式實施，避免項目成為“爛尾”？

能不能結(jié)合？財政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第3856號（財政金融類287號）提案答復(fù)意見的函提出，研究推進PPP與專項債融合，有助于發(fā)揮PPP的治理效益優(yōu)勢和專項債的融資成本優(yōu)勢，解決PPP“項目等資金”和專項債“資金等項目”的問題，對于提高項目投資運營效率、助力穩(wěn)投資，具有積極意義。但同時，對于兩者融合可能帶來的風險隱患，也應(yīng)當給予高度重視。

上述函還提到，本質(zhì)上PPP與專項債模式“涇渭分明”，可在確保合法合規(guī)、做好程序銜接、防控融資風險的基礎(chǔ)上，由地方探索實施。

可以看到的是，財政部并未反對將PPP和專項債結(jié)合，但是提到的是合法合規(guī)。從回答也可以看出，財政部擔心的是放大項目融資杠桿，加大財政支出壓力和中長期財政風險。

目前有些PPP項目投資大，如高速公路等，當?shù)卣捌诨I集項目資本金困難，專項債能否與PPP項目相結(jié)合，通過資金結(jié)合，發(fā)揮更優(yōu)的效率。財政部的政策和兩辦文件規(guī)定專項債資金是可以做項目資本金，只要不超過當年發(fā)債總額的25%，但是否可以能做PPP項目的項目資本金，各地政府部門的尺度掌握不一，有些地區(qū)規(guī)定采用PPP模式實施的項目就不允許申報專項債，但也有部分地區(qū)曝出有類似成功案例，因此建議在結(jié)合專項債績效考核的大背景下，能夠?qū)⒔Y(jié)合通道及政策進一步明確。

還有就是PPP和專項債結(jié)合，并不是將專項債的資金用于PPP，而是項目的分拆，項目分為AB，專項債+PPP，各自保持其獨立性。分別做PPP和專項債券，且資產(chǎn)嚴格區(qū)分開、項目收益區(qū)分開（用于償還專項債券的專項收入納入財政專戶管理、納入PPP項目公司使用者付費的由項目公司收取），這種情況下是否可以操作？

這種情況下，可以解決一些問題，比如專項債的額度太小，不能全部覆蓋成本的問題，還能減輕地方政府的支出壓力。

其實，沒有完美無缺的政策，要看到政策的時代特點和當前的有效性也就是長處，將其有效的利用起來。

8.PPP項目多為公益性項目，價格機制一定程度上已成為扼住PPP項目發(fā)展的重要因素，能否按照社會資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥地推動公用事業(yè)和公共服務(wù)的價格機制改革，調(diào)動社會資本參與積極性，并有效減少政府補貼？

調(diào)整價格對于PPP來說，就是從政府補貼向使用者付費方向轉(zhuǎn)化。不過看到了政策和趨勢性的變化，今年國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》，拉開了推動能源價格、水資源價格和公共服務(wù)價格改革的序幕。

但是，公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格比較敏感，調(diào)整價格需要各地拿出實際行動來，不段完善價格調(diào)整機制，形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域科學的價格制定與調(diào)整機制。如此以來，有利于減少政府補貼，讓政府把有限的資金用在刀刃上，更好的為民眾提供公共服務(wù)。

對于PPP項目來說，價格調(diào)整是否重要，從收入端來說，可以有效的減少財政支出，但是從初心去講，價格上漲也不是很合適，做PPP是希望在原來價格空間內(nèi)公共服務(wù)的有效提高，若是因為做PPP而讓公共服務(wù)漲價，那也就沒必要做PPP。

9.有進有出才是一個正常的投資模式，Reits的出現(xiàn)似乎給不少的投資模式帶來了退出的機會，這樣會有利于PPP的市場再次發(fā)展嗎？

其實，Reits的出現(xiàn)，非常有利于盤活存量資產(chǎn)，使得社會資本能更快回收資金，把資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于促進形成投資良性循環(huán)。Reits的不斷發(fā)展，為穩(wěn)定社會資本投資PPP的信心提供了堅實基礎(chǔ)，也為PPP項目的規(guī)范推進帶來了更多的資金。