馮俏彬/文

近期，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了兩個(gè)重要文件，一個(gè)是最近的《推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革》，另外一個(gè)是《建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》。這兩個(gè)文件的出臺(tái)相去不遠(yuǎn)，其中有很多相互聯(lián)系的地方，區(qū)域財(cái)政正好在其中可以發(fā)揮承上啟下、轉(zhuǎn)承起合的重要作用。

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要重新配置相應(yīng)中央地方事權(quán)，當(dāng)然是在市場(chǎng)建設(shè)與管理領(lǐng)域。我認(rèn)為，在某種意義或者說在相當(dāng)大的程度上，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)是中央與地方圍繞著市場(chǎng)建設(shè)與市場(chǎng)管理領(lǐng)域里的事權(quán)重新配置，是中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任、收入劃分等，在市場(chǎng)建設(shè)與管理領(lǐng)域內(nèi)具體化。有了這一認(rèn)識(shí)以后，對(duì)中央和地方在圍繞著全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，哪些事情應(yīng)該是中央做，哪些地方應(yīng)該是地方做，要依據(jù)一個(gè)什么樣的原則在中央和地方之間重新配置市場(chǎng)建設(shè)和管理方面的事權(quán)等，就有了一個(gè)相對(duì)明確的認(rèn)識(shí)。這個(gè)認(rèn)識(shí)與和公共財(cái)政、公共產(chǎn)品理論緊密相關(guān)。正是在這個(gè)意義上，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)和財(cái)政體制將緊密地結(jié)合在一起。     

區(qū)域財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)研究跨區(qū)域公共問題以及相應(yīng)的財(cái)政體制。區(qū)域財(cái)政雖然名為區(qū)域，但實(shí)際要研究的對(duì)象并不是行政區(qū)域，而是那些跨行政的公共問題，以及相應(yīng)的跨區(qū)域財(cái)政體制機(jī)制。中國(guó)財(cái)科院提出建立這樣區(qū)域財(cái)政專委會(huì)，一定是已經(jīng)感覺到有眾多的區(qū)域問題需要探討。前幾年我參加過一些新型城鎮(zhèn)化課題的研究，其中涉及到一些區(qū)域問題。我認(rèn)為在談?wù)搮^(qū)域財(cái)政的時(shí)候，一定要和行政區(qū)域有所區(qū)分。此處的“區(qū)域”不是行政區(qū)域，而是經(jīng)濟(jì)區(qū)域或者某類要素流動(dòng)自然形成的區(qū)域，實(shí)際上是個(gè)跨區(qū)域的概念。

這一點(diǎn)在當(dāng)下具有特別重要的意義。目前，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段，更加重視強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展，如這幾年很熱的長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀以及近來(lái)異軍突起的成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈，都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的模板和范本。除了以上這幾個(gè)，還出現(xiàn)了一些基于自然地理聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河經(jīng)濟(jì)帶、淮河經(jīng)濟(jì)區(qū)等。這類區(qū)域問題基于行政區(qū)域，但同時(shí)又跨越這些行政區(qū)域，因此屬于典型的跨區(qū)域問題。我認(rèn)為在研究區(qū)域財(cái)政的時(shí)候，要把問題和研究方向更多瞄準(zhǔn)這樣一些跨區(qū)域公共問題。這些跨區(qū)域公共問題既包括以前討論比較多的一些“硬”問題，如霧霾問題、流域間生態(tài)補(bǔ)償問題、斷頭路問題等等，也包括這幾年熱議的一些年看似“軟”、但是更加復(fù)雜的問題，如基本公共服務(wù)一體化，當(dāng)年討論城市群建設(shè)就有提到，但是基本無(wú)解，因?yàn)槊總€(gè)區(qū)域公共服務(wù)的提供上都是基于戶籍為基礎(chǔ)的，在區(qū)域之間共享和流動(dòng)面臨難以逾越的障礙。以廣州——佛山一體化為例，這是比較發(fā)達(dá)地區(qū)，但是當(dāng)時(shí)它們之間的基本公共服務(wù)很難一體化，比如小孩上學(xué)要從佛山到廣州就有非常明顯的障礙（近年情況可能有所好轉(zhuǎn)）。類似的情況絕非孤例，在全國(guó)非常多。另外，區(qū)域問題還包括區(qū)域金融穩(wěn)定的問題、公共衛(wèi)生問題等等。這些問題不一定都一下子就上升到全國(guó)，初期可能是在一定范圍內(nèi)，在我們這樣一個(gè)地域廣大的國(guó)家，就表現(xiàn)為某種區(qū)域問題。

區(qū)域財(cái)政是區(qū)域協(xié)作機(jī)制中最難啃的“硬骨頭”。我們?cè)?jīng)研究過各個(gè)區(qū)域之間的協(xié)作機(jī)制，這種跨區(qū)域協(xié)作是跨越行政區(qū)、又基于行政區(qū)的合作，非常復(fù)雜（所有跨部門和跨區(qū)域的合作都非常復(fù)雜），但在國(guó)際范圍還有很多經(jīng)驗(yàn)還是可以汲取。比如歐盟，實(shí)際上跨國(guó)家的協(xié)作，在這個(gè)大的協(xié)作機(jī)制下可以具體圍繞著一些專題，比如流域的問題，比如交通設(shè)施的問題，還有環(huán)境污染的問題等等，展開進(jìn)一步協(xié)作。在我國(guó)，多年以來(lái)圍繞著區(qū)域協(xié)作也產(chǎn)生過很多的機(jī)制，比如城市和城市之間簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、幾個(gè)城市共同設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、以及姐妹城市之間定期的會(huì)面商討，等等。我們發(fā)現(xiàn)，在這些所有的區(qū)域協(xié)作機(jī)制當(dāng)中，最難的就是區(qū)域財(cái)政協(xié)作機(jī)制，因?yàn)樯婕暗絽^(qū)域公共問題的成本分擔(dān)和收益分享問題。多年來(lái)，圍繞著區(qū)域財(cái)政，研究得比較多的是橫向轉(zhuǎn)移支付，引用比較多的例子是德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付。但是我發(fā)現(xiàn)在德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制背后，仍然是聯(lián)邦政府的大力推動(dòng)。所以，跨區(qū)域問題完全靠地方政府之間的協(xié)作恐怕是有很大難度的，中間背后離不開中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)。但另一方面，圍繞區(qū)域協(xié)作，國(guó)外有很多經(jīng)驗(yàn)，有些是利用市場(chǎng)機(jī)制、有些是雙方自愿交易、有些是民間組織自商自治、還有一些是政府和政府之間的協(xié)作機(jī)制，包括但不限于雙方就某一共同問題所商定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、擬達(dá)到目標(biāo)、專家工作組、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等等。我覺得這些對(duì)我國(guó)處理區(qū)域公共問題可能會(huì)有很大啟發(fā)，可以進(jìn)行更深入的研究。

區(qū)域財(cái)政是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的省以下財(cái)政體制之間的連接部分，承擔(dān)著承上啟下、轉(zhuǎn)承起合的重要作用。前一段時(shí)期，國(guó)家發(fā)布了《推進(jìn)省以下財(cái)政體制建設(shè)的意見》，這個(gè)文件的主旨是強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任，這是新形勢(shì)下我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)向縱深推進(jìn)的表現(xiàn)，非常必要、非常重在。但是在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和省以下財(cái)政體制之間，可能還有一個(gè)連接部分，那就是區(qū)域財(cái)政體制機(jī)制的問題，這是其中承上啟下的中部部分，應(yīng)當(dāng)充分予以重視、深入加以研究。