馮俏彬 張馳/文

作者按：中共中央政治局7月24日會議指出，“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。為此，我們組織編撰了一批國外地方政府如何化債的案例，供社會各方面參考借鑒。

上世紀80年代至90年代，巴西地方政府（州政府和市政府）經(jīng)歷3次債務危機，雖每次危機產(chǎn)生的宏觀環(huán)境不同，但歷次危機的解決也都是在中央政府與地方政府協(xié)商下通過債務重組的方式加以解決。考慮到我國與巴西在發(fā)展階段、債務在推動經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮重要作用等方面均有相似之處。因此，回顧總結巴西債務重組措施對我國有較強的現(xiàn)實借鑒意義。

一、巴西地方政府債務危機產(chǎn)生的制度原因

（一）舉債缺乏硬約束機制誘使地方政府大規(guī)模借債

上世紀80年代，巴西開始逐步走出軍政府統(tǒng)治，進入民主社會。1982年，在實行22年間接選舉后，州政府開始恢復直接選舉模式，市政府也隨之進行模式變動。為爭取選票，地方政府開始主動回應民眾提升公共服務的愿望，從而導致地方政府借債規(guī)模不斷增加，最后不惜通過借外債的方式以滿足不斷擴大的資金需求。

面對大規(guī)模借債行為，從中央政府到地方政府缺乏風險認識，甚至由于考慮長期實行進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，中央政府鼓勵地方政府在國際金融市場大肆舉債以換取更好的商品進口。1989年，隨著石油危機的爆發(fā),國際金融市場債務利率大幅上升導致巴西地方政府還貸成本大幅度躍升債務危機爆發(fā)。

（二）財政體制不健全引發(fā)地方政府“道德風險”行為

巴西地方政府的后兩次債務危機產(chǎn)生的原因分別是地方政府拖欠本國聯(lián)邦金融機構的債務出現(xiàn)違約行為、“黑奧計劃”引發(fā)貨幣緊縮使得利率快速攀升，加上工資性支出和福利支出占比過高導致危機出現(xiàn)，其中以第三次危機作為嚴重。1998年，巴西地方政府債務占GDP比重已從1987年的7%增長至14%，整整翻了一番。

究其根因，財政體制不健全是引發(fā)地方“道德風險”行為，從而產(chǎn)生債務危機的根因。主要有2方面：一是事權劃分模糊導致地方政府有向上推諉的空間。巴西1988年《憲法》沒有明確中央政府的事權范圍,因而也就無法明確劃分中央與地方的事權邊界。在醫(yī)療、教育、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、住房、社會保障和治安等領域存在大量共同職責，使得地方政府容易選擇性承擔部分行政事務，重視選票輕視風險。二是財權制度設計不合理導致地方政府有不遵守中央財經(jīng)紀律的能力。依照《憲法》各州擁有商品與服務流通稅、遺產(chǎn)與贈與稅和機動車使用稅等自主稅收來源。特別是商品與服務流通稅，該稅不但由各州自主征管,其稅率也可由各州在聯(lián)邦參議院所設定的稅率范圍內(nèi)自主決定。然而,由于該稅根據(jù)產(chǎn)品來源地而非銷售地征集,使富裕州獲益更多,對貧困州極為不利,拉大了各州間原本就存在的財政收入差距。對富裕州來說,它們獲得了過度的財權,從而可以不遵守中央的財政紀律,在發(fā)生債務危機時還具備討價還價的能力。

二、巴西地方政府債務危機化解的主要辦法：債務重組

巴西總共經(jīng)歷了3次債務重組，每次危機后都有一次債務重組。總的來看，每次債務重組的焦點變得更加廣泛，即債務重組的措施越來越深入，力圖從根本處解決債務問題：第一輪債務重組僅僅集中于改變債務償還的條款；第二輪重組的同時，巴西經(jīng)濟從國家控制向開放市場過渡，此輪重組還在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟形勢和提高政府效率上做出重要努力；第三輪債務重組則從財政體制改革等方面入手，試圖促使地方政府尤其是州政府產(chǎn)生基本盈余以確保實現(xiàn)長期財政可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。

（一）第一次債務重組

1989年，第一輪地方政府債務重組致力于解決地方債務的外債。主要思路是中央政府試圖籌集資金，以填補平衡國際收支的差額。根據(jù)1989年12月27日頒布的第7976號法律文件，聯(lián)邦政府為地方政府債務重新融資，其中包括聯(lián)邦政府貸款，以償還由國庫擔保或1988年底到期的外債。

具體施行后，由中央政府接管州政府190億美元外債 (相當于GDP的2%),期限為20年。通過債務重組, 地方的債務成本由中央政府承擔, 實際上緩解了地方政府的還債壓力。

（二）第二次債務重組

1993年的第二輪地方債務重組將重點放在歸屬于聯(lián)邦政府所控制的機構和公司的債務上。1993年11月5日發(fā)布的第8727號法律文件，新的法律重新調(diào)整償付條款，將貸款期限延長到長達20年，并將地方債務清償義務限制到不超過其真實凈收入的11%。一旦債務清償義務超過了11%的限制，聯(lián)邦政府將提供額外的貸款來彌補超出額，并且允許州級政府在未來10年內(nèi)償還這一新債務。另外，新法律還規(guī)定利率將一直保持在債務發(fā)生時的初始水平。

在債務重組的同時，巴西還進行了2項改革計劃。這是在第一次債務重組措施上新增的，主要的著力點在于實行財政整頓和打擊通貨膨脹，目的在于為債務重組提供良好的制度和經(jīng)濟環(huán)境，具體來看：

1.1993年聯(lián)邦應急行動計劃

該計劃進行財政整頓，包括通過增加專項收入和減少支出。巴西中央政府開始意識到財政和行政混亂是引發(fā)債務危機的重要原因，主要措施如下：

一是通過征收金融交易稅，嚴厲打擊逃稅行為，通過提高稅收征管效率來增加稅收收入，力爭1993年聯(lián)邦稅收同比增長20%。二是減少公共支出，1993年聯(lián)邦預算削減60億美元，強調(diào)公共資金的使用效率。三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結構，減少違背憲法規(guī)定的支付。強制各州、市政府償還拖欠聯(lián)邦政府的債務(約400億美元)。并規(guī)定聯(lián)邦政府將停止向不償還聯(lián)邦債務的州、市政府根據(jù)憲法規(guī)定的撥款。同時，聯(lián)邦政府停止為州、市政府借外債提供擔保。四是重組地方政府公共銀行，通過將部分政府份額私有化換取資金。五是深化包括電力和鐵道部門在內(nèi)的行業(yè)的私有化進程，完成石油化工和鋼鐵部門的國有企業(yè)私有化。允許外資100%購買私有化的國有企業(yè)的股份。六是建立應急社會基金。

2.雷亞爾計劃

針對巴西經(jīng)濟高通脹抑制經(jīng)濟恢復，從而是的債務危機長期難以根除。中央政府于1993年12月制定該計劃，主要內(nèi)容包括引入一種新貨幣（真實價值）、經(jīng)濟去指數(shù)化、公共部門價格首次凍結、緊縮貨幣政策以及實行與美元掛鉤的浮動匯率制等措施。其目的在于設法打破高通貨膨脹的惡性循環(huán)并實現(xiàn)經(jīng)濟的去指數(shù)化。分2個階段實施：第一步引入真實價值單位（URV）來脫鉤價格和收入的指標體系，以此對抗通貨膨脹；第二步以調(diào)節(jié)預期為目的，采用了錨定策略。

雷亞爾計劃的重點在于穩(wěn)定價格，對抗通脹。而聯(lián)邦應急行動計劃則帶來更強的財政管理體制。加上第二次債務重組推進私有化而創(chuàng)造了更多的公共收入，巴西第二次債務重組的效果在短期得到顯現(xiàn)。但以上措施沒能覆蓋全部債務，加上新一輪政治周期引發(fā)競爭性財政支出更是誘發(fā)了新的債務危機。

（三）第三次債務重組

巴西政府在認真總結前兩次債務重組經(jīng)驗的基礎上，推出新的重組一攬子方案：一方面是新的重組方案涵蓋了現(xiàn)有全部的債務，另一方面，還要求地方政府進行嚴格的財政整頓。

1.簽訂新再融資協(xié)議

一是再融資協(xié)議及合同幾乎涵蓋了所有現(xiàn)有債務，占GDP比重約11.2%。

二是根據(jù)各個州初始情況以及公共資產(chǎn)私有化的收入變現(xiàn)可能性不同，簽訂不同的合同條款。比如：債務償還占收入的比率，會有12%-15%不同的限制。大多數(shù)州都簽訂了30年的合同，其中有些還有15年的到期條款。大多數(shù)合同中的年利率為國內(nèi)通脹指數(shù)加上6%-7.5%。

2.制定《促進州級政府重組和財政調(diào)整的激勵計劃》

實際上，該計劃包括一個嚴格的財政和重組調(diào)整項目，且中央政府承諾地方政府一旦完成會被給予更多的激勵以協(xié)助債務重組。具體來看，該計劃包括以下指標：（1）債務占實際凈收入的比率（2）基本財政平衡（3）公共部門工資額（4）地方政府自身稅收（5）公共服務和公用事業(yè)的私有化和特許經(jīng)營（6）行政改革（7）資本支出占實際凈收入的比率。

通過上述重組措施后,巴西財政收入增長較快、赤字和債務比率逐年降低。數(shù)據(jù)顯示,1999—2002年,財政收入年均增長22.6%,相比危機前(1989—1998年)上升了近6個百分點;赤字率也逐年下降，截至2000年,27個州里只有21個州沒有滿足赤字率要求。

三、巴西地方政府債務危機后的長效機制建立：出臺《財政責任法》

為珍惜來之不易的成果，巴西于2000年通過《財政責任法》，立法目的在于確立公共財政規(guī)則, 強化財政及債務管理責任，從根本上確立操作性極強的防控地方政府債務風險的長效機制。這部法律的內(nèi)容非常寬泛、復雜和細密,但主要由三類規(guī)則——目標性規(guī)則、透明度規(guī)則和懲罰性規(guī)則構成：

1.目標性規(guī)則

以量化指標的方式,為州政府設定了支出控制、債務上限、舉債途徑等多方面目標。

一是支出控制。為地方政府政府確定非常剛性、細化的支出上限。二是債務上限。地方政府預期的借款收入不得超出年度預算法草案中的資本支出。三是舉債途徑。禁止聯(lián)邦政府以直接或間接方式接管地方政府債務,禁止地方政府向其所控制的金融機構借款。

2.透明度規(guī)則

一是地方政府的財政管理必須透明。財政管理的各類文件及其簡化版要廣泛披露。二是會計賬目必須存檔并匯總。三是公布預算執(zhí)行報告綜述和財政管理報告，包括預算平衡表和收支執(zhí)行情況(第52條)。

3.懲罰性規(guī)則

一是地方政府違反規(guī)定后應承擔的不利后果。如：人事支出超過了上限的95%，則該地方政府不得增加薪酬、新設崗位和聘用新人。二是規(guī)定違法官員本人承擔法律責任:行政撤職、5年內(nèi)不得擔任公職和競選、刑事處罰(判處罰金甚至有期徒刑)等。