林倩/文
2023年10月8日,海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于處理主動披露違規(guī)行為有關(guān)事項的公告》(2023年第127號),新政增加了不少對企業(yè)利好的新內(nèi)容,但也存在一些制度局限和隱患,簡要分析如下:
新政內(nèi)容
1.涉稅違規(guī),行為發(fā)生之日起6個月內(nèi)向海關(guān)主動披露,不予行政處罰;
2.涉稅違規(guī),情節(jié)較輕(漏繳稅款在100萬元以下,或者漏繳稅款占應(yīng)繳稅款比例在30%以下),在6個月以上2年以內(nèi)向海關(guān)主動披露的,也可以不予行政處罰。(放寬)
3.影響出口退稅管理的違規(guī)行為,在6個月之內(nèi)向海關(guān)主動披露的,或者情節(jié)較輕,在2年內(nèi)主動披露的,也可以不予行政處罰。(新增)
4.加工貿(mào)易高報單耗,致使保稅料件溢余但尚未處置,或者保稅料件在加工貿(mào)易項下違規(guī)出口,向海關(guān)主動披露的,可以不予行政處罰。(新增)
5.影響海關(guān)統(tǒng)計準(zhǔn)確性,當(dāng)月披露涉案貨值1000萬以下,3個月內(nèi)披露涉案貨值500萬以下的行為,以及主動披露影響海關(guān)監(jiān)管秩序的申報不實行為,均可以不予行政處罰。(新增)
6.主動披露違反《海關(guān)處罰條例》第18條規(guī)定的程序性違規(guī)行為,可以不予行政處罰。(新增)
7.主動披露違反海關(guān)檢驗檢疫業(yè)務(wù)規(guī)定的行為,可以不予行政處罰。(新增)
8.涉稅違規(guī)行為,向海關(guān)主動披露的,不管是否不予處罰,均可以減免滯納金。(放寬)
9.對同一性質(zhì)違反海關(guān)規(guī)定的行為,超過一年再次披露的,可以不予處罰。(放寬)
10.支付同種貨物的特許權(quán)使用費,違規(guī)申報為“否”,只許主動披露一次,可以不予處罰,再次主動披露的,不適用本公告。(新增)
政策紅利
公告的以上內(nèi)容,相對2022年54號公告,增加了很多新的內(nèi)容,向企業(yè)釋放了更多的政策紅利,具體如下:
主動披露的時限:主動披露的時限由原來的1年延長到2年;
出口退稅違規(guī):主動披露影響出口退稅的違規(guī)行為,納入不予處罰的范疇;
程序性違規(guī):主動披露《海關(guān)處罰條例》第18條規(guī)定的程序性違規(guī)行為,均可以不予處罰;
影響統(tǒng)計和監(jiān)管秩序:主動披露影響海關(guān)統(tǒng)計和監(jiān)管秩序的申報不實行為,可以不予處罰;
檢驗檢疫業(yè)務(wù)違規(guī):主動披露檢驗檢疫業(yè)務(wù)違規(guī),沒有造成危害后果的,可以不予處罰;
減免稅款滯納金:主動披露涉稅違規(guī)行為,不管是否處罰,只要主動披露成立,均可減免滯納金;
再次披露同一性質(zhì)違規(guī):企業(yè)多次觸犯同一性質(zhì)的違規(guī)行為,一年內(nèi)再次主動披露的,不適用本公告;但一年后再次主動披露的,可以不處罰,但特許權(quán)使用費申報違規(guī)的除外。
制度局限
相對54號公告,127號公告不但增加了不少新內(nèi)容,而且在原主動披露制度的基礎(chǔ)上,增加了諸多政策紅利。但是,每次公告出來,總是喜憂參半,有各種各樣的支持,也有各種各樣的意見。究其原因,是公告內(nèi)容存在的局限性和不完整性造成的。一次公告不夠,用兩次公告來補,兩次公告不夠,用三次公告來補(161號、54號和127號公告),如果還是不夠,再用執(zhí)法解釋來補(2022年8月8日的海關(guān)發(fā)布),導(dǎo)致前后規(guī)定和解釋不一致,甚至與法律、行政法規(guī)的規(guī)定相互沖突。這些制度局限性略述如下,供大家參考:
1、 影響許可證管理違規(guī),能否不予處罰?
涉稅違規(guī)和涉證違規(guī),是企業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易違規(guī)的兩種主要行為方式,《海關(guān)處罰條例》第14條、15條(3)項和第18條第2款,分別規(guī)定了涉證違規(guī)的處罰方式,需要處涉案貨物價值5%-30%的罰款。如果企業(yè)涉嫌影響許可證管理違規(guī),事后自查發(fā)現(xiàn)并向海關(guān)主動披露,能否不予處罰?對此公告沒有明確規(guī)定。
《海關(guān)稽查條例實施辦法》(海關(guān)總署230號令)第27條規(guī)定,“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰” 。根據(jù)上述規(guī)定,主動披露涉證違規(guī),如果情節(jié)輕微的,是可以不予處罰的。即便不是情節(jié)輕微,也可以減輕處罰。當(dāng)前貿(mào)易戰(zhàn)的大背景下,進(jìn)出口貿(mào)易管制事項越來越多,涉嫌商檢證、兩用物項許可證和進(jìn)出口許可證的違規(guī)行為也越來越多,企業(yè)主動披露涉證違規(guī)事項,應(yīng)當(dāng)如何處理?應(yīng)當(dāng)盡快明確。
筆者認(rèn)為,在目前海關(guān)主動披露制度的公告框架范圍內(nèi),2年內(nèi)主動披露涉證違規(guī)行為,與涉稅違規(guī)行為,危害程度相當(dāng),法律性質(zhì)相同,應(yīng)作同樣處理,應(yīng)當(dāng)不予處罰。
2、 “其他程序性違規(guī)行為”,能否不予處罰?
127號公告第1條第4、5、6、7、8項,增加了程序性違規(guī)不予處罰的內(nèi)容,但只列舉了影響統(tǒng)計、監(jiān)管秩序的申報不實行為,未涉稅的加工貿(mào)易高報單耗行為,檢驗檢疫業(yè)務(wù)的違規(guī)行為,以及《海關(guān)處罰條例》第18條規(guī)定的程序性違規(guī)行為,上述違規(guī)行為向海關(guān)主動披露的,可以不予處罰。對“其他程序性違規(guī)行為”,主動披露的,能否不予處罰?沒有明確規(guī)定。例如:《海關(guān)處罰條例》第21條-32條,有關(guān)海關(guān)監(jiān)管的運輸工具、貿(mào)易單證、物流企業(yè)、報關(guān)公司和企業(yè)主管人員的程序性違規(guī)行為,主動披露的,能否不予處罰?并未明確。
筆者認(rèn)為,既然《海關(guān)處罰條例》第18條規(guī)定的所有程序性違規(guī)行為,向海關(guān)主動披露的都可以不予處罰,那么,“其他程序性違規(guī)行為”,法律性質(zhì)與第18條規(guī)定的程序性違規(guī)行為基本相同,甚至危害程度比第18條更低(比如:沒有按照海關(guān)規(guī)定期限傳輸艙單等違規(guī)行為),企業(yè)主動披露這些“其他程序性違規(guī)行為”,也應(yīng)當(dāng)不予處罰。所以,關(guān)于主動披露程序性違規(guī)行為,沒有必要用127號公告的列舉式規(guī)定,應(yīng)當(dāng)用概括式的規(guī)定更好:主動披露未影響國家有關(guān)進(jìn)出境的禁止性管理、出口退稅管理、稅款征收和許可證件管理的程序性違規(guī)行為,均可以不予行政處罰。
3、 再次披露特許權(quán)使用費申報違規(guī),能否不予處罰?
127號公告第4條第2款規(guī)定,相同性質(zhì)的特許權(quán)使用費違規(guī),只能主動披露一次,如果再次披露的,不能享受不予處罰的紅利政策。企業(yè)是否支付與進(jìn)口貨物相關(guān)的“特許權(quán)使用費”,如果本應(yīng)當(dāng)填報“是”,企業(yè)卻填報為“否”,則構(gòu)成申報不實違規(guī)。
筆者認(rèn)為,這種違規(guī)行為的性質(zhì),是影響海關(guān)監(jiān)管秩序的程序性違規(guī),不能認(rèn)為是涉稅違規(guī),因為申報時只是支付特許權(quán)使用費的“是“與“否”的申報對錯,企業(yè)客觀上無法申報具體金額,海關(guān)也沒有要求企業(yè)進(jìn)口時申報具體的特許權(quán)使用費支付金額。再說了,即便是涉稅違規(guī),根據(jù)本公告第4條的規(guī)定,1年后再次披露的,也可以不予處罰,沒有理由將特許權(quán)使用費的再次披露排除在外。
4、 除了“不予處罰”外,“減輕處罰”要不要規(guī)定?
根據(jù)新《行政處罰法》第32條(3)項的規(guī)定,“主動供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的,可以從輕或者減輕處罰”;《海關(guān)稽查條例》第26條規(guī)定,“與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位主動向海關(guān)報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為,并接受海關(guān)處理的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”;《海關(guān)稽查條例實施辦法》(海關(guān)總署第230號令)第27條規(guī)定,“主動披露企業(yè)違規(guī)行為的,可以從輕或者減輕處罰,違法行為輕微并及時糾正的,可以不予行政處罰”。
根據(jù)以上法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定,主動披露的紅利政策不但有“不予處罰”,更主要的是“從輕或者減輕處罰”。但海關(guān)總署的各次公告,均僅規(guī)定不予處罰的情形,對減輕處罰均未涉及。企業(yè)的違規(guī)行為,如果不符合公告的不予處罰情形,能否給予減輕處罰,如何減輕處罰?企業(yè)主動披露上述行為,海關(guān)要不要受理,受理后如何處理?應(yīng)當(dāng)予以明確,讓更多企業(yè)明白主動披露的法律后果。
5、主動披露的程序性規(guī)定,要不要完善?
企業(yè)提出主動披露的,海關(guān)多長時間內(nèi)受理?不受理退回要不要說明原因?要求企業(yè)補充材料的,企業(yè)應(yīng)當(dāng)在多長時間內(nèi)提交?主動披露是否必須向海關(guān)稽查部門提出?企業(yè)向海關(guān)稽查之外的其他部門提出主動披露的,海關(guān)應(yīng)當(dāng)如何受理?企業(yè)主動披露,是不是必須提交紙質(zhì)材料?通過單一窗口等電子系統(tǒng)向海關(guān)提出申請,是否更加便利?海關(guān)不予受理主動披露的,企業(yè)是否可以申訴,是否給予企業(yè)法律救濟(jì)的機(jī)會?上述問題,都是主動披露的程序性規(guī)定,在主動披露的法律制度中,也非常重要。
筆者認(rèn)為,主動披露是海關(guān)的一項重要法律制度,但相關(guān)法律或者法規(guī)的條文,比較原則,缺乏可操作性,相關(guān)公告的法律層級太低,僅利用海關(guān)公告的形式多次、經(jīng)常地修改,也不利于政策的穩(wěn)定性,希望海關(guān)總署盡快出臺專門的部門規(guī)章,規(guī)范、完善主動披露法律制度,對主動披露的法律主體、披露范圍、處理方式、受理部門、審核機(jī)關(guān)、審核期限等進(jìn)一步規(guī)范,增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法的規(guī)范性和立法的可預(yù)期、可持續(xù)性。
6、走私行為,能不能主動披露?
走私行為,違法程度嚴(yán)重的,構(gòu)成走私犯罪,需要追究刑事責(zé)任,比如,企業(yè)涉稅走私偷逃稅款超過20萬元的,屬于走私普通貨物罪;違法程度較輕的走私行為(20萬元以下),由海關(guān)給予行政處罰,沒收走私貨物,或者追繳等值價款,可以并處罰款。對于不追究刑事責(zé)任的走私行為,企業(yè)向海關(guān)主動披露的,海關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處理?能不能給予處罰上的優(yōu)惠政策,目前均未規(guī)定。根據(jù)主動披露的政策精神,主動披露走私行為,說明企業(yè)有悔“罪“表現(xiàn),相當(dāng)于“投案自首”,應(yīng)當(dāng)予以減輕處罰,但如何減輕處罰,值得進(jìn)一步研究。
制度隱患
《行政處罰法》第32條規(guī)定,主動供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的,可以從輕或者減輕處罰。《海關(guān)稽查條例》,海關(guān)第一次用行政法規(guī)確立了主動披露的法律制度,該條例第二十六條規(guī)定:“與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位主動向海關(guān)報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為,并接受海關(guān)處理的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”。同年,海關(guān)出臺《海關(guān)稽查條例實施辦法》,該辦法第四章規(guī)定了海關(guān)主動披露制度,在主動披露可以從輕或者減輕處罰的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)定了主動披露“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”。
根據(jù)上述法律、行政法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定,主動披露違法行為,原則上只能從輕或者減輕處罰,只有主動披露輕微違法行為的,才能不予行政處罰。
但是,海關(guān)161號、54號和127號公告規(guī)定,涉稅違規(guī)導(dǎo)致漏繳稅款,無論金額多大,只要在一定時間內(nèi)主動披露的,都可以不予處罰。
我們知道,涉稅違規(guī),是進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域最重要的一種違規(guī)形式,也是最嚴(yán)重的違規(guī)形式之一,如果漏繳稅款幾百萬、上千萬,甚至上億元,只要主動披露,就一律不予處罰,是不是符合法律、行政法規(guī)等上位法的相關(guān)規(guī)定,是不是屬于情節(jié)輕微?法律、行政法規(guī)和海關(guān)總署規(guī)章,明文規(guī)定主動披露輕微違規(guī)行為,沒有危害后果的,才可以不予處罰,但公告的相關(guān)內(nèi)容,明顯超越了這個范圍。這個疑問,是海關(guān)主動披露制度的隱患,也希望相關(guān)部門,對這個問題能夠引起重視,予以慎重對待。
?作者簡介:
林倩,北京德和衡律師事務(wù)所高級合伙人、國際貿(mào)易與海關(guān)業(yè)務(wù)中心總監(jiān)、海關(guān)法律業(yè)務(wù)部主任,中國政法大學(xué)兼職教授,《老林說法》專著作者,進(jìn)出口貿(mào)易和海關(guān)法律業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)<倚吐蓭煛I瞄L走私犯罪辯護(hù)、海關(guān)納稅和行政處罰爭議解決,以及貿(mào)易合規(guī)咨詢等法律業(yè)務(wù)。執(zhí)業(yè)期間,先后為多家跨國公司和國內(nèi)大型企業(yè),提供了進(jìn)出口貨物的商品歸類、特許權(quán)使用費和轉(zhuǎn)移定價等納稅爭議解決的法律服務(wù),為海關(guān)行政處罰爭議解決提供了法律服務(wù);在棉花、木材、成品油、海產(chǎn)品、動物食品、電子產(chǎn)品和固體廢物等商品領(lǐng)域,為低瞞報價格、邊民互市貿(mào)易、跨境電商和攜帶違禁品等走私犯罪案件提供了優(yōu)質(zhì)的刑事辯護(hù)法律服務(wù)。