經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 PPP（政府與社會資本合作）行業(yè)從業(yè)者的三份重要文件，《PPP物有所值評價指引(試行)》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作模式操作指南 (試行)》翹首以待。

據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，新的PPP操作指南已經(jīng)在走流程，可能年內(nèi)出臺，而物有所值和財政可承受能力指引在年內(nèi)出臺的可能性不大。

這個消息得到了多位PPP市場人士的確認，并且一位市場人士告訴記者，備受關(guān)注的本級政府作為實際控制人的企業(yè)不能作為社會資本參與PPP的業(yè)務的規(guī)定得到保留。

2019年2月13日，財政部印發(fā)了《中華人民共和國財政部令第103號--財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡稱目錄)，其中三分文件（《PPP物有所值評價指引 (試行)》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》）都失效。

2019年11月，財政部辦公廳發(fā)布關(guān)于征求《政府和社會資本合作模式操作指南修訂稿》意見的函，在總則中提出本級政府作為實際控制人的企業(yè)不能作為社會資本參與本級PPP項目。這也意味著政府融資平臺以及本級的國企可能不能再作為社會資本參與本級的PPP。

10月16日，一位PPP從業(yè)人士對經(jīng)濟觀察報表示，PPP還在市場上推進實施，而且是目前來看比較適合當下中國國情的一種模式。但是政策性綱領(lǐng)文件過期失效，始終讓大家在推進項目時覺得底氣不足。而且操作指南若一直不出，對于行業(yè)發(fā)展也沒有正面帶動性。為了當下行業(yè)發(fā)展，不僅操作指南要出，新的物有所值評價指引文件和財政承受能力論證文件也得適時而出。

文件修訂

近期，多個省級政府出臺政策推動PPP的發(fā)展，有市場人士認為，PPP市場在復蘇，甚至有卷土重來的趨勢。而記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，2020年的上半年P(guān)PP并未出現(xiàn)大幅增長，相比去年同期，受疫情的影響，項目以及投資額增速依然還在下降。

財政部PPP中心的報告顯示，2014年以來，累計入庫項目9,746個、投資額15.1萬億元；累計簽約落地項目6,708個、投資額10.6萬億元，落地率68.8%；累計開工建設(shè)項目4032個、投資額6.1萬億元，開工率60.1%。

今年以來，新入庫項目684個、投資額12504億元，同比減少1748億元、下降12.3%；凈入庫項目306個、投資額7246億元，同比減少49億元、下降0.7%；簽約落地項目378個、投資額7528億元，同比減少11463億元、下降60.4%；開工建設(shè)項目324個、投資額5188億元，同比減少16227億元、下降75.8%。

《PPP物有所值評價指引(試行)》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》被稱為PPP財政的三大支柱性文件，但是在去年規(guī)定失效一年有余。

2019年2月13日，財政部印發(fā)了《中華人民共和國財政部令第103號--財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡稱目錄)，在其失效的財政規(guī)范性文件目錄中，財政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價指引 (試行)》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知。

其中，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（下稱“113號文”）發(fā)布于2014年11月29日。

2019年11月1日，財政部向各地方財政部門發(fā)出《財政部辦公廳關(guān)于征求<政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見的函》。

武漢大學PPP研究中心主任劉窮志在10月16日對經(jīng)濟觀察報表示，PPP操作指南修訂是推進市場化改革的需要。PPP是引入社會資本參與公共產(chǎn)品供給的模式，是市場化改革戰(zhàn)略。PPP操作指南進一步明確政府與市場的責任邊界，推動PPP行穩(wěn)致遠。但是在實際操作中，原文件已經(jīng)無法滿足實操需求，而且原文件存在流程較復雜、參與方主體資格界定存在爭議、關(guān)鍵內(nèi)容不科學等問題。

對于修訂，劉窮志也提出了自己的意見。他認為，操作指南要將PPP項目參與主體的界定。一是將開發(fā)區(qū)管委會、市直管鎮(zhèn)增加為政府發(fā)起單位。二是拓展“社會資本”范圍。取消本級政府控股國有企業(yè)不得作為社會資本參與本級PPP項目的規(guī)定，本級融資平臺（及其控股公司）在轉(zhuǎn)制為獨立法人且與政府脫鉤后也可以參與PPP項目，加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度。三是明晰實施機構(gòu)范圍。財政局、國資委等政府機關(guān)和醫(yī)院、學校等事業(yè)單位均可以作為實施機構(gòu)，持股比例不高于20%。

劉窮志認為，操作指南還要保障項目公司穩(wěn)定。一是社會資本原則上不得在建設(shè)期轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)。二是金融機構(gòu)介入需要本級政府同意。三是在臨時接管期和提前終止過渡期內(nèi)，政府方有責任保障PPP項目正常進行。

限制本級平臺和國企參與

2019年11月《財政部辦公廳關(guān)于征求<政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見的函》中的一條在總則中提出本級政府作為實際控制人的企業(yè)不能作為社會資本參與本級PPP項目。這也意味著政府融資平臺以及本級的國企可能不能再作為社會資本參與本級的PPP。

上述行業(yè)人士看來，本級國有企業(yè)不得作為社會資本方的條款對縣域項目能否落地影響很大。目前多數(shù)央企和國企在年中會議明確只進百強縣或者對縣域的財政收入有明確的控制線要求，達不到則無法通過投評會。所以縣域的項目，除了一些特許經(jīng)營類PPP項目以及長江生態(tài)保護、黃河生態(tài)保護等有戰(zhàn)略意義的項目外，一般項目難以吸引央企、國企和上市公司。“因此，征求意見稿中這條一旦落實，部分縣域項目至少停滯3-6個月，市場需要有一個接受期和反饋期。”

從國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)來看，2020年4月，國家發(fā)改委在已對外公開發(fā)布的全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺中，增加“民營企業(yè)參與情況”展示內(nèi)容。截至目前，平臺已簽約項目中民間投資項目1645個，占比44%。其中，民營企業(yè)單獨中標項目803個，聯(lián)合體中標項目中民營企業(yè)控股項目842個。

數(shù)據(jù)顯示，分行業(yè)看，民營企業(yè)參與PPP項目數(shù)量排名前五位分別是城市基礎(chǔ)設(shè)施645個、環(huán)保208個、社會事業(yè)205個、農(nóng)林水利177個和交通運輸124個，以上合計占比超過80%。分地區(qū)看，民營企業(yè)參與PPP項目數(shù)量排名前五位的地方分別是山東224個，安徽156個，江蘇119個，河南105個，廣東84個。

上述行業(yè)人士認為，從2020年關(guān)注的PPP項目中標信息來看，中西部地區(qū)很多縣級PPP項目最終花落本級國有企業(yè)，然后政策性銀行予以貸款。當然，這種模式與PPP的初衷肯定是違背的。但受疫情影響在三保的壓力下，縣級政府可選擇面不大，只能在政策夾縫中生存。