王澤彩/文 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》共13處提到“績效目標(biāo)”。其中，強化績效目標(biāo)管理規(guī)定，各地區(qū)各部門編制預(yù)算時要貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，分解細(xì)化各項工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況，全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)。績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。各級財政部門要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強績效目標(biāo)審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)；各級政府和各部門各單位對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。由此可見，績效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算批復(fù)和預(yù)算安排的前置條件，是實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算績效管理。

績效目標(biāo)管理：預(yù)算績效管理的龍頭

績效目標(biāo)管理是指各級財政部門和預(yù)算部門以預(yù)算績效目標(biāo)為對象，以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為內(nèi)容所開展的管理活動。績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，在整個預(yù)算績效管理中處于龍頭地位。

一、績效目標(biāo)設(shè)定

績效目標(biāo)設(shè)定是指預(yù)算部門按照財政部門要求編制績效目標(biāo)并向財政部門報送績效目標(biāo)的過程。財政部門在布置下年度部門預(yù)算編制工作時，要確定預(yù)算部門績效目標(biāo)的編報范圍和要求。預(yù)算部門要按照財政部門的要求，組織本級部門和所屬單位填報績效目標(biāo)申報表，并在審核、完善的基礎(chǔ)上，匯總形成預(yù)算部門績效目標(biāo)申報表，連同其他要求的材料，隨同部門預(yù)算“一上”報送財政部門。

（一）績效目標(biāo)內(nèi)容

績效目標(biāo)由預(yù)算部門在申報部門預(yù)算時填報，包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。績效目標(biāo)既是預(yù)算編制階段資金安排的前提條件和基礎(chǔ)，也是預(yù)算執(zhí)行中績效運行監(jiān)控的主要內(nèi)容，還是預(yù)算執(zhí)行完畢后績效評價實施的重要依據(jù)。

1、績效內(nèi)容

績效內(nèi)容是指績效目標(biāo)所包括的基本要素，主要有以下幾個方面：

(1)預(yù)期產(chǎn)出。包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時效目標(biāo)、成本目標(biāo)等。

(2)預(yù)期效果。包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。

(3)服務(wù)對象或項目受益人滿意程度。

(4)達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源。

(5)衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)。

(6)其他。

2、績效評價指標(biāo)

績效評價指標(biāo)應(yīng)與績效目標(biāo)密切相關(guān)，突出重點，系統(tǒng)全面，便于考核。績效評價指標(biāo)一般包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)兩個方面。

(1)產(chǎn)出指標(biāo)

產(chǎn)出指標(biāo)是反映預(yù)算部門根據(jù)既定目標(biāo)計劃預(yù)期完成的產(chǎn)品和服務(wù)情況的指標(biāo)，可細(xì)化為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)和成本指標(biāo)。

(2)效益指標(biāo)

效益指標(biāo)是反映與既定績效目標(biāo)相關(guān)的、預(yù)算支出預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)程度和影響的指標(biāo)，可細(xì)化為經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)以及社會公眾滿意度指標(biāo)等。

3、績效標(biāo)準(zhǔn)

績效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績效指標(biāo)具體值時的依據(jù)或參考標(biāo)準(zhǔn)，一般包括歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)，財政部門認(rèn)可的其他標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）績效目標(biāo)分類

1、按照預(yù)算支出的范圍和內(nèi)容分類，可以將績效目標(biāo)分為基本支出績效目標(biāo)、項目支出績效目標(biāo)、部門整體支出績效目標(biāo)。

2、按照績效目標(biāo)的時效性，可以將績效目標(biāo)分為長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。

（三）績效目標(biāo)編制范圍

原則上預(yù)算部門所申請的全部財政性資金都應(yīng)該編制績效目標(biāo)。每年度的績效目標(biāo)具體編制范圍由當(dāng)?shù)刎斦块T在布置下年度預(yù)算時予以確定。各級財政和預(yù)算部門要不斷地擴大績效目標(biāo)的編制范圍，直至覆蓋所有財政性資金。

（四）績效目標(biāo)編制依據(jù)

預(yù)算部門在編制績效目標(biāo)時，主要參考以下依據(jù)

1、國家相關(guān)法律法規(guī)；

2、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；

3、部門職能及中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；

4、部門的年度工作計劃或項目規(guī)劃；

5、財政部門年度預(yù)算編制要求；

6、部門預(yù)期可獲得的預(yù)算資金規(guī)模；

7、相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；

8、其他符合財政部門要求的相關(guān)依據(jù)等。

（五）績效目標(biāo)編制要求

預(yù)算部門設(shè)定的績效目標(biāo)應(yīng)科學(xué)規(guī)范，并符合以下要求：

1、指向明確。績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效益和效果緊密相關(guān)。

2、細(xì)化量化。績效目標(biāo)應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細(xì)化，須用定量表述為主，不能以量化形式表述的，應(yīng)當(dāng)采用分級分檔的形式定性表述，并具有可測量性。

3、合理可行。設(shè)定績效目標(biāo)要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)要符合客觀實際，確保在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)。

4、相應(yīng)匹配。績效目標(biāo)要與年度的任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng)，與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配。績效目標(biāo)設(shè)置過低，將影響項目預(yù)算資金的安排；績效目標(biāo)設(shè)置過高，則影響績效評價效果。

（六）績效目標(biāo)編制方法

1、項目支出績效目標(biāo)的編制

(1)對項目的功能進行梳理。包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出的范圍、實施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象，明確該項目支出的功能特性。

(2)依據(jù)該項目的功能特性。預(yù)計項目實施在一定時期內(nèi)所要到達(dá)的總體產(chǎn)出和效果，從而確定該項目所要實現(xiàn)的總體績效目標(biāo)，并以定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式進行表述。

(3)將項目支出的總體績效目標(biāo)進行細(xì)化分解。并從中總結(jié)提煉出最能反映總體績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo)，并將其確定為相應(yīng)的績效指標(biāo)。

(4)確定績效指標(biāo)的具體數(shù)值。通過收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，如過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)等，確定績效標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)項目預(yù)期實施進展，結(jié)合預(yù)計投入的資金規(guī)模，確定績效指標(biāo)的具體數(shù)值。

2、部門整體支出績效目標(biāo)的編制

(1)確定部門工作職責(zé)。

(2)確定部門總體績效目標(biāo)。

(3)確定績效指標(biāo)。

(4)確定績效指標(biāo)具體數(shù)值。

（七）績效目標(biāo)報送

一般情況下，預(yù)算部門按照財政部門年度預(yù)算編制要求，在編制完成所要求的績效目標(biāo)后，將其隨同部門“一上”預(yù)算上報財政部門審核。在預(yù)算執(zhí)行中涉及新增預(yù)算或預(yù)算調(diào)整的，新設(shè)定或調(diào)整的預(yù)算績效目標(biāo)，也要及時報送財政部門審核、備案。

二、績效目標(biāo)審核

績效目標(biāo)審核，是指財政部門對預(yù)算部門報送的績效目標(biāo)進行審核，并將審核意見反饋預(yù)算部門，指導(dǎo)預(yù)算部門修改完善績效目標(biāo)的過程。

（一）績效目標(biāo)審核依據(jù)

財政部門對績效目標(biāo)的審核，主要依據(jù)：

1、國家相關(guān)法律法規(guī)；

2、國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策及其規(guī)劃；

3、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；

4、當(dāng)年重點工作安排；

5、當(dāng)年預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和重點方向；

6、當(dāng)年預(yù)算資金的預(yù)計安排情況等。

（二）績效目標(biāo)審核要點

財政部門開展績效目標(biāo)審核時，重點關(guān)注以下要點：

1、完整性審核。填報內(nèi)容是否完整，績效目標(biāo)是否明確、清晰。

2、相關(guān)性審核。績效目標(biāo)與部門職能是否相關(guān)；是否對中報的績效目標(biāo)設(shè)定了相關(guān)聯(lián)的績效指標(biāo)；績效指標(biāo)是否細(xì)化、量化。

3、適當(dāng)性審核。項目資金規(guī)模與績效目標(biāo)之間是否匹配，在既定的資金規(guī)模下，績效目標(biāo)是否過高或過低；或者要完成既定的績效目標(biāo)，資金規(guī)模是否過大或過小。

4、可行性審核。績效目標(biāo)是否經(jīng)過充分論證和合理測算；為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的措施是否切實可行；綜合考慮成本效益，審核是否有必要安排財政資金。

（三）績效目標(biāo)審核方式

績效目標(biāo)的審核由財政部門組織開展，一般包括兩種方式：

1、財政部門自行審核。對一般性項目的績效目標(biāo)，財政部門可結(jié)合部門預(yù)算的審核過程，由財政部門的相關(guān)人員進行審核，提出審核意見。

2、組織第三方審核。對一些社會關(guān)注程度高、對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要影響和關(guān)系民生的重大項目的績效目標(biāo)，財政部門根據(jù)需要實施第三方審核，組織相關(guān)部門、專家學(xué)者、中介機構(gòu)及社會公眾代表等共同參與提出審核意見。

（四）績效目標(biāo)反饋和完善

1、財政部門在年度部門預(yù)算“一下”時，將績效目標(biāo)審核意見反饋給預(yù)算部門。

2、預(yù)算部門按照財政部門審核意見，結(jié)合財政部門的“一下”預(yù)算控制數(shù)，對績效目標(biāo)進行修改完善，重新報送財政部門審核。

3、財政部門對預(yù)算部門重新報送的績效目標(biāo)再次進行審核，將審核意見反饋給預(yù)算部門。

4、預(yù)算部門在報送部門預(yù)算“二上”時，將調(diào)整后的績效目標(biāo)一并報送財政部門，并由財政部門審核確認(rèn)。

三、績效目標(biāo)批復(fù)

財政預(yù)算經(jīng)各級人民代表大會批準(zhǔn)后，財政部門和預(yù)算部門在批復(fù)預(yù)算時，一并批復(fù)績效目標(biāo)。批復(fù)的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、量化，以便在預(yù)算執(zhí)行過程中進行績效監(jiān)控和預(yù)算完成后實施績效評價時對照比較。

（一）財政部門批復(fù)

財政部門編制績效目標(biāo)批復(fù)說明、并以規(guī)范的格式將審核確認(rèn)的績效目標(biāo)隨同部門“二下“預(yù)算正式批復(fù)給預(yù)算部門，并對預(yù)算部門進一步細(xì)化批復(fù)績效目標(biāo)和實施績效控等工作提出基本要求。

（二）預(yù)算部門批復(fù)

預(yù)算部門按照對政部門批復(fù)的績效目標(biāo)、在規(guī)定的時間內(nèi)細(xì)化批復(fù)到相關(guān)實施單位，并提出有關(guān)具體工作要求。

（三）績效目標(biāo)調(diào)整

經(jīng)財政部門批復(fù)的績效目標(biāo)，一般不予調(diào)整。在具體實施過程中如遇到特殊原因，確需修改調(diào)整原績效目標(biāo)的，應(yīng)按規(guī)定的程序報批，并將修改調(diào)整后的績效目標(biāo)報財政部門審核備案。

績效評價指標(biāo)體系設(shè)計：以績效目標(biāo)為核心

績效評價指標(biāo)體系設(shè)計不是憑空設(shè)想的，而是根據(jù)績效目標(biāo)進行解構(gòu)、細(xì)化、量化的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。

一、績效評價指標(biāo)設(shè)計基本原則

（一）相關(guān)性原則。應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)實現(xiàn)程度。

（二）重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具績效管理對象代表性、最能反映績效管理要求的核心指標(biāo)。

（三）可比性原則。對同類績效管理對象要設(shè)定共性的績效指標(biāo)，以便于評價結(jié)果可以相互比較。

（四）系統(tǒng)性原則。應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)反映預(yù)算支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。

（五）經(jīng)濟性原則。應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。

二、績效評價指標(biāo)設(shè)計方法

績效評價指標(biāo)設(shè)計，一般可以通過以下三個步驟來完成：

（一）以資金（管理）流程界定績效評價的四個環(huán)節(jié)

基于“立項（投人）一實施（過程）一產(chǎn)出一效果”各個環(huán)節(jié)所包含的經(jīng)濟變量及其之間關(guān)系的總和反映了財政資金所實現(xiàn)的績效的大小，設(shè)計一級指標(biāo)。

（二）以“4E＂原則確定評價指標(biāo)的關(guān)鍵因素

將第一層面的四類基本指標(biāo)按照“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的“4E”特性分解為可操作的評價指標(biāo)，確定為二級指標(biāo)。

（三）以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置具體可操作的績效評價指標(biāo)

在第二層面確定了財政支出各環(huán)節(jié)績效評價的關(guān)鍵因素之后，便可以依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將其分解為具體可操作的績效評價指標(biāo)，并以此作為績效評價指標(biāo)的最基層，做為三級指標(biāo)。如果需要繼續(xù)細(xì)化，則在三級指標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化出四級指標(biāo)。

三、績效評價指標(biāo)設(shè)計過程案例分析

以項目績效評價指標(biāo)為例來分析項目績效評價指標(biāo)的具體設(shè)計過程為例。

首先，在項目績效評價指標(biāo)設(shè)計過程中，根據(jù)項目的投入、產(chǎn)出等，分析確定項目績效目標(biāo)，項目績效目標(biāo)一般有相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性4個方面關(guān)注點（以下簡稱評價準(zhǔn)則），通過細(xì)化分析和這4個評價準(zhǔn)則有關(guān)的各個關(guān)鍵評價問題，來確定績效評價指標(biāo)。

其次，關(guān)鍵評價問題主要用來將績效評價聚焦于若干有限的關(guān)鍵方面，進而分析和評判需要的評價指標(biāo)。

最后，根據(jù)和項目績效目標(biāo)有關(guān)的4個評價準(zhǔn)則，以本案例為例，設(shè)計出12個關(guān)鍵評價問題，根據(jù)這些關(guān)鍵評價問題分析確定具體的評價指標(biāo)。

（一）設(shè)計績效評價關(guān)鍵問題

1、相關(guān)性

相關(guān)性包括2個關(guān)鍵評價問題：

在評價之時，項目是否符合政府的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點？目是否針對某一實際問題和需求？

2、效率

效率包括4個關(guān)鍵評價問題：

項目是否按照計劃的資金預(yù)算實施？項目是否按照計劃的時間周期實施并完工？項目是否實現(xiàn)了所有的預(yù)期產(chǎn)出？項目完工后是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟內(nèi)部收益率？

3、效果

效果包括2個關(guān)鍵評價問題：項目是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)？項目的實際受益者是否是項目的目標(biāo)受益群體？

4、可持續(xù)性

可持續(xù)性包括4個關(guān)鍵評價問題：

項目的管理和/或運行機構(gòu)的設(shè)置、人力資源、技術(shù)能否滿足項目持續(xù)運行的需要？項目的產(chǎn)出能否得到持續(xù)地提供、維護和利用？項目運行所依賴的政策、制度能否得到持續(xù)地實施？項目財務(wù)是否可持續(xù)？

（二）開發(fā)績效評價指標(biāo)

評價指標(biāo)和關(guān)鍵評價問題的關(guān)系。評價指標(biāo)是針對關(guān)鍵評價問題而開發(fā)的，評價指標(biāo)是回答關(guān)鍵評價問題的工具。

開發(fā)評價指標(biāo)的原則。評價指標(biāo)的開發(fā)至關(guān)重要，它影響到其后證據(jù)及其來源的確定、證據(jù)收集方法的選擇和評價分析等活動。

1、相關(guān)性關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析

開發(fā)相關(guān)性的評價指標(biāo)之前，要檢查項目目標(biāo)是否經(jīng)過修改，修改后的目標(biāo)是否得到批準(zhǔn)。如果項目目標(biāo)經(jīng)過修改且獲得批準(zhǔn)，那么應(yīng)以修改后的項目目標(biāo)來開發(fā)評價指標(biāo)。

2、效率關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析

針對效率的4個關(guān)鍵評價問題，首先要明確項目的計劃和實際的實施周期、項目的資金預(yù)算及使用情況、項目預(yù)期要開展的和實際開展的活動、項目的預(yù)期和實際產(chǎn)出、項目是否測算其經(jīng)濟內(nèi)部收益率、如有預(yù)期值是多少？再根據(jù)關(guān)鍵評價問題開發(fā)評價指標(biāo)。

3、效果關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析

開發(fā)效果評價指標(biāo)之前，要明確項目目標(biāo)和目標(biāo)受益群體是誰，再針對不同的受益群體設(shè)置差異性的效果評價指標(biāo)，即將項目效果目標(biāo)分為若干個具體目標(biāo)（specificobjectives），并且每個具體目標(biāo)都設(shè)有評價指標(biāo)。

4、可持續(xù)性關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析

對于問題4.1，評價小組要明確項目完工后的管理機構(gòu)和/或運行機構(gòu)有哪些，它們的機構(gòu)設(shè)置是否合理，人力資源是否充足、是否具備必需的管理和技術(shù)能力等。對于問題4.2，評價小組要分析項目的哪些產(chǎn)出對項目持續(xù)發(fā)揮成效是關(guān)鍵的，比如對于高速公路項目，高速公路的維護和利用是保證項目發(fā)揮效益的關(guān)鍵；對于扶貧項目，對貧困人口進行持續(xù)地生產(chǎn)和勞動技能培訓(xùn)是項目實現(xiàn)扶貧效果的關(guān)鍵。對于問題4.3，評價小組要明確項目制定的政策以及國家、行業(yè)和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政策有哪些，這些政策對項目持續(xù)運行發(fā)揮什么作用，如果沒有這些政策，項目能否持續(xù)下去。對于問題4.4，評價小組要考慮機構(gòu)獲得的經(jīng)費等能否滿足項目運行的各項成本支出。

（作者系中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任）