王澤彩/文 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》共13處提到“績效目標(biāo)”。其中,強化績效目標(biāo)管理規(guī)定,各地區(qū)各部門編制預(yù)算時要貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署,分解細(xì)化各項工作要求,結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況,全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)。績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本,還要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。各級財政部門要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件,加強績效目標(biāo)審核,將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá);各級政府和各部門各單位對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”,發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正,確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。由此可見,績效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算批復(fù)和預(yù)算安排的前置條件,是實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù),統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算績效管理。
績效目標(biāo)管理:預(yù)算績效管理的龍頭
績效目標(biāo)管理是指各級財政部門和預(yù)算部門以預(yù)算績效目標(biāo)為對象,以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為內(nèi)容所開展的管理活動。績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ),在整個預(yù)算績效管理中處于龍頭地位。
一、績效目標(biāo)設(shè)定
績效目標(biāo)設(shè)定是指預(yù)算部門按照財政部門要求編制績效目標(biāo)并向財政部門報送績效目標(biāo)的過程。財政部門在布置下年度部門預(yù)算編制工作時,要確定預(yù)算部門績效目標(biāo)的編報范圍和要求。預(yù)算部門要按照財政部門的要求,組織本級部門和所屬單位填報績效目標(biāo)申報表,并在審核、完善的基礎(chǔ)上,匯總形成預(yù)算部門績效目標(biāo)申報表,連同其他要求的材料,隨同部門預(yù)算“一上”報送財政部門。
(一)績效目標(biāo)內(nèi)容
績效目標(biāo)由預(yù)算部門在申報部門預(yù)算時填報,包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。績效目標(biāo)既是預(yù)算編制階段資金安排的前提條件和基礎(chǔ),也是預(yù)算執(zhí)行中績效運行監(jiān)控的主要內(nèi)容,還是預(yù)算執(zhí)行完畢后績效評價實施的重要依據(jù)。
1、績效內(nèi)容
績效內(nèi)容是指績效目標(biāo)所包括的基本要素,主要有以下幾個方面:
(1)預(yù)期產(chǎn)出。包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時效目標(biāo)、成本目標(biāo)等。
(2)預(yù)期效果。包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。
(3)服務(wù)對象或項目受益人滿意程度。
(4)達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源。
(5)衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)。
(6)其他。
2、績效評價指標(biāo)
績效評價指標(biāo)應(yīng)與績效目標(biāo)密切相關(guān),突出重點,系統(tǒng)全面,便于考核。績效評價指標(biāo)一般包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)兩個方面。
(1)產(chǎn)出指標(biāo)
產(chǎn)出指標(biāo)是反映預(yù)算部門根據(jù)既定目標(biāo)計劃預(yù)期完成的產(chǎn)品和服務(wù)情況的指標(biāo),可細(xì)化為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)和成本指標(biāo)。
(2)效益指標(biāo)
效益指標(biāo)是反映與既定績效目標(biāo)相關(guān)的、預(yù)算支出預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)程度和影響的指標(biāo),可細(xì)化為經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)以及社會公眾滿意度指標(biāo)等。
3、績效標(biāo)準(zhǔn)
績效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績效指標(biāo)具體值時的依據(jù)或參考標(biāo)準(zhǔn),一般包括歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn),財政部門認(rèn)可的其他標(biāo)準(zhǔn)等。
(二)績效目標(biāo)分類
1、按照預(yù)算支出的范圍和內(nèi)容分類,可以將績效目標(biāo)分為基本支出績效目標(biāo)、項目支出績效目標(biāo)、部門整體支出績效目標(biāo)。
2、按照績效目標(biāo)的時效性,可以將績效目標(biāo)分為長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。
(三)績效目標(biāo)編制范圍
原則上預(yù)算部門所申請的全部財政性資金都應(yīng)該編制績效目標(biāo)。每年度的績效目標(biāo)具體編制范圍由當(dāng)?shù)刎斦块T在布置下年度預(yù)算時予以確定。各級財政和預(yù)算部門要不斷地擴大績效目標(biāo)的編制范圍,直至覆蓋所有財政性資金。
(四)績效目標(biāo)編制依據(jù)
預(yù)算部門在編制績效目標(biāo)時,主要參考以下依據(jù)
1、國家相關(guān)法律法規(guī);
2、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃;
3、部門職能及中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃;
4、部門的年度工作計劃或項目規(guī)劃;
5、財政部門年度預(yù)算編制要求;
6、部門預(yù)期可獲得的預(yù)算資金規(guī)模;
7、相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);
8、其他符合財政部門要求的相關(guān)依據(jù)等。
(五)績效目標(biāo)編制要求
預(yù)算部門設(shè)定的績效目標(biāo)應(yīng)科學(xué)規(guī)范,并符合以下要求:
1、指向明確。績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,并與相應(yīng)的財政支出范圍、方向、效益和效果緊密相關(guān)。
2、細(xì)化量化。績效目標(biāo)應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細(xì)化,須用定量表述為主,不能以量化形式表述的,應(yīng)當(dāng)采用分級分檔的形式定性表述,并具有可測量性。
3、合理可行。設(shè)定績效目標(biāo)要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證,目標(biāo)要符合客觀實際,確保在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)。
4、相應(yīng)匹配。績效目標(biāo)要與年度的任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng),與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配。績效目標(biāo)設(shè)置過低,將影響項目預(yù)算資金的安排;績效目標(biāo)設(shè)置過高,則影響績效評價效果。
(六)績效目標(biāo)編制方法
1、項目支出績效目標(biāo)的編制
(1)對項目的功能進行梳理。包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出的范圍、實施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象,明確該項目支出的功能特性。
(2)依據(jù)該項目的功能特性。預(yù)計項目實施在一定時期內(nèi)所要到達(dá)的總體產(chǎn)出和效果,從而確定該項目所要實現(xiàn)的總體績效目標(biāo),并以定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式進行表述。
(3)將項目支出的總體績效目標(biāo)進行細(xì)化分解。并從中總結(jié)提煉出最能反映總體績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo),并將其確定為相應(yīng)的績效指標(biāo)。
(4)確定績效指標(biāo)的具體數(shù)值。通過收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù),如過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)等,確定績效標(biāo)準(zhǔn),并依據(jù)項目預(yù)期實施進展,結(jié)合預(yù)計投入的資金規(guī)模,確定績效指標(biāo)的具體數(shù)值。
2、部門整體支出績效目標(biāo)的編制
(1)確定部門工作職責(zé)。
(2)確定部門總體績效目標(biāo)。
(3)確定績效指標(biāo)。
(4)確定績效指標(biāo)具體數(shù)值。
(七)績效目標(biāo)報送
一般情況下,預(yù)算部門按照財政部門年度預(yù)算編制要求,在編制完成所要求的績效目標(biāo)后,將其隨同部門“一上”預(yù)算上報財政部門審核。在預(yù)算執(zhí)行中涉及新增預(yù)算或預(yù)算調(diào)整的,新設(shè)定或調(diào)整的預(yù)算績效目標(biāo),也要及時報送財政部門審核、備案。
二、績效目標(biāo)審核
績效目標(biāo)審核,是指財政部門對預(yù)算部門報送的績效目標(biāo)進行審核,并將審核意見反饋預(yù)算部門,指導(dǎo)預(yù)算部門修改完善績效目標(biāo)的過程。
(一)績效目標(biāo)審核依據(jù)
財政部門對績效目標(biāo)的審核,主要依據(jù):
1、國家相關(guān)法律法規(guī);
2、國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策及其規(guī)劃;
3、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃;
4、當(dāng)年重點工作安排;
5、當(dāng)年預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和重點方向;
6、當(dāng)年預(yù)算資金的預(yù)計安排情況等。
(二)績效目標(biāo)審核要點
財政部門開展績效目標(biāo)審核時,重點關(guān)注以下要點:
1、完整性審核。填報內(nèi)容是否完整,績效目標(biāo)是否明確、清晰。
2、相關(guān)性審核。績效目標(biāo)與部門職能是否相關(guān);是否對中報的績效目標(biāo)設(shè)定了相關(guān)聯(lián)的績效指標(biāo);績效指標(biāo)是否細(xì)化、量化。
3、適當(dāng)性審核。項目資金規(guī)模與績效目標(biāo)之間是否匹配,在既定的資金規(guī)模下,績效目標(biāo)是否過高或過低;或者要完成既定的績效目標(biāo),資金規(guī)模是否過大或過小。
4、可行性審核。績效目標(biāo)是否經(jīng)過充分論證和合理測算;為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的措施是否切實可行;綜合考慮成本效益,審核是否有必要安排財政資金。
(三)績效目標(biāo)審核方式
績效目標(biāo)的審核由財政部門組織開展,一般包括兩種方式:
1、財政部門自行審核。對一般性項目的績效目標(biāo),財政部門可結(jié)合部門預(yù)算的審核過程,由財政部門的相關(guān)人員進行審核,提出審核意見。
2、組織第三方審核。對一些社會關(guān)注程度高、對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要影響和關(guān)系民生的重大項目的績效目標(biāo),財政部門根據(jù)需要實施第三方審核,組織相關(guān)部門、專家學(xué)者、中介機構(gòu)及社會公眾代表等共同參與提出審核意見。
(四)績效目標(biāo)反饋和完善
1、財政部門在年度部門預(yù)算“一下”時,將績效目標(biāo)審核意見反饋給預(yù)算部門。
2、預(yù)算部門按照財政部門審核意見,結(jié)合財政部門的“一下”預(yù)算控制數(shù),對績效目標(biāo)進行修改完善,重新報送財政部門審核。
3、財政部門對預(yù)算部門重新報送的績效目標(biāo)再次進行審核,將審核意見反饋給預(yù)算部門。
4、預(yù)算部門在報送部門預(yù)算“二上”時,將調(diào)整后的績效目標(biāo)一并報送財政部門,并由財政部門審核確認(rèn)。
三、績效目標(biāo)批復(fù)
財政預(yù)算經(jīng)各級人民代表大會批準(zhǔn)后,財政部門和預(yù)算部門在批復(fù)預(yù)算時,一并批復(fù)績效目標(biāo)。批復(fù)的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、量化,以便在預(yù)算執(zhí)行過程中進行績效監(jiān)控和預(yù)算完成后實施績效評價時對照比較。
(一)財政部門批復(fù)
財政部門編制績效目標(biāo)批復(fù)說明、并以規(guī)范的格式將審核確認(rèn)的績效目標(biāo)隨同部門“二下“預(yù)算正式批復(fù)給預(yù)算部門,并對預(yù)算部門進一步細(xì)化批復(fù)績效目標(biāo)和實施績效控等工作提出基本要求。
(二)預(yù)算部門批復(fù)
預(yù)算部門按照對政部門批復(fù)的績效目標(biāo)、在規(guī)定的時間內(nèi)細(xì)化批復(fù)到相關(guān)實施單位,并提出有關(guān)具體工作要求。
(三)績效目標(biāo)調(diào)整
經(jīng)財政部門批復(fù)的績效目標(biāo),一般不予調(diào)整。在具體實施過程中如遇到特殊原因,確需修改調(diào)整原績效目標(biāo)的,應(yīng)按規(guī)定的程序報批,并將修改調(diào)整后的績效目標(biāo)報財政部門審核備案。
績效評價指標(biāo)體系設(shè)計:以績效目標(biāo)為核心
績效評價指標(biāo)體系設(shè)計不是憑空設(shè)想的,而是根據(jù)績效目標(biāo)進行解構(gòu)、細(xì)化、量化的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。
一、績效評價指標(biāo)設(shè)計基本原則
(一)相關(guān)性原則。應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系,能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)實現(xiàn)程度。
(二)重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具績效管理對象代表性、最能反映績效管理要求的核心指標(biāo)。
(三)可比性原則。對同類績效管理對象要設(shè)定共性的績效指標(biāo),以便于評價結(jié)果可以相互比較。
(四)系統(tǒng)性原則。應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合,系統(tǒng)反映預(yù)算支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。
(五)經(jīng)濟性原則。應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行,數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性,符合成本效益原則。
二、績效評價指標(biāo)設(shè)計方法
績效評價指標(biāo)設(shè)計,一般可以通過以下三個步驟來完成:
(一)以資金(管理)流程界定績效評價的四個環(huán)節(jié)
基于“立項(投人)一實施(過程)一產(chǎn)出一效果”各個環(huán)節(jié)所包含的經(jīng)濟變量及其之間關(guān)系的總和反映了財政資金所實現(xiàn)的績效的大小,設(shè)計一級指標(biāo)。
(二)以“4E"原則確定評價指標(biāo)的關(guān)鍵因素
將第一層面的四類基本指標(biāo)按照“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的“4E”特性分解為可操作的評價指標(biāo),確定為二級指標(biāo)。
(三)以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置具體可操作的績效評價指標(biāo)
在第二層面確定了財政支出各環(huán)節(jié)績效評價的關(guān)鍵因素之后,便可以依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將其分解為具體可操作的績效評價指標(biāo),并以此作為績效評價指標(biāo)的最基層,做為三級指標(biāo)。如果需要繼續(xù)細(xì)化,則在三級指標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化出四級指標(biāo)。
三、績效評價指標(biāo)設(shè)計過程案例分析
以項目績效評價指標(biāo)為例來分析項目績效評價指標(biāo)的具體設(shè)計過程為例。
首先,在項目績效評價指標(biāo)設(shè)計過程中,根據(jù)項目的投入、產(chǎn)出等,分析確定項目績效目標(biāo),項目績效目標(biāo)一般有相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性4個方面關(guān)注點(以下簡稱評價準(zhǔn)則),通過細(xì)化分析和這4個評價準(zhǔn)則有關(guān)的各個關(guān)鍵評價問題,來確定績效評價指標(biāo)。
其次,關(guān)鍵評價問題主要用來將績效評價聚焦于若干有限的關(guān)鍵方面,進而分析和評判需要的評價指標(biāo)。
最后,根據(jù)和項目績效目標(biāo)有關(guān)的4個評價準(zhǔn)則,以本案例為例,設(shè)計出12個關(guān)鍵評價問題,根據(jù)這些關(guān)鍵評價問題分析確定具體的評價指標(biāo)。
(一)設(shè)計績效評價關(guān)鍵問題
1、相關(guān)性
相關(guān)性包括2個關(guān)鍵評價問題:
在評價之時,項目是否符合政府的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點?目是否針對某一實際問題和需求?
2、效率
效率包括4個關(guān)鍵評價問題:
項目是否按照計劃的資金預(yù)算實施?項目是否按照計劃的時間周期實施并完工?項目是否實現(xiàn)了所有的預(yù)期產(chǎn)出?項目完工后是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟內(nèi)部收益率?
3、效果
效果包括2個關(guān)鍵評價問題:項目是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)?項目的實際受益者是否是項目的目標(biāo)受益群體?
4、可持續(xù)性
可持續(xù)性包括4個關(guān)鍵評價問題:
項目的管理和/或運行機構(gòu)的設(shè)置、人力資源、技術(shù)能否滿足項目持續(xù)運行的需要?項目的產(chǎn)出能否得到持續(xù)地提供、維護和利用?項目運行所依賴的政策、制度能否得到持續(xù)地實施?項目財務(wù)是否可持續(xù)?
(二)開發(fā)績效評價指標(biāo)
評價指標(biāo)和關(guān)鍵評價問題的關(guān)系。評價指標(biāo)是針對關(guān)鍵評價問題而開發(fā)的,評價指標(biāo)是回答關(guān)鍵評價問題的工具。
開發(fā)評價指標(biāo)的原則。評價指標(biāo)的開發(fā)至關(guān)重要,它影響到其后證據(jù)及其來源的確定、證據(jù)收集方法的選擇和評價分析等活動。
1、相關(guān)性關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析
開發(fā)相關(guān)性的評價指標(biāo)之前,要檢查項目目標(biāo)是否經(jīng)過修改,修改后的目標(biāo)是否得到批準(zhǔn)。如果項目目標(biāo)經(jīng)過修改且獲得批準(zhǔn),那么應(yīng)以修改后的項目目標(biāo)來開發(fā)評價指標(biāo)。
2、效率關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析
針對效率的4個關(guān)鍵評價問題,首先要明確項目的計劃和實際的實施周期、項目的資金預(yù)算及使用情況、項目預(yù)期要開展的和實際開展的活動、項目的預(yù)期和實際產(chǎn)出、項目是否測算其經(jīng)濟內(nèi)部收益率、如有預(yù)期值是多少?再根據(jù)關(guān)鍵評價問題開發(fā)評價指標(biāo)。
3、效果關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析
開發(fā)效果評價指標(biāo)之前,要明確項目目標(biāo)和目標(biāo)受益群體是誰,再針對不同的受益群體設(shè)置差異性的效果評價指標(biāo),即將項目效果目標(biāo)分為若干個具體目標(biāo)(specificobjectives),并且每個具體目標(biāo)都設(shè)有評價指標(biāo)。
4、可持續(xù)性關(guān)鍵指標(biāo)開發(fā)分析
對于問題4.1,評價小組要明確項目完工后的管理機構(gòu)和/或運行機構(gòu)有哪些,它們的機構(gòu)設(shè)置是否合理,人力資源是否充足、是否具備必需的管理和技術(shù)能力等。對于問題4.2,評價小組要分析項目的哪些產(chǎn)出對項目持續(xù)發(fā)揮成效是關(guān)鍵的,比如對于高速公路項目,高速公路的維護和利用是保證項目發(fā)揮效益的關(guān)鍵;對于扶貧項目,對貧困人口進行持續(xù)地生產(chǎn)和勞動技能培訓(xùn)是項目實現(xiàn)扶貧效果的關(guān)鍵。對于問題4.3,評價小組要明確項目制定的政策以及國家、行業(yè)和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的政策有哪些,這些政策對項目持續(xù)運行發(fā)揮什么作用,如果沒有這些政策,項目能否持續(xù)下去。對于問題4.4,評價小組要考慮機構(gòu)獲得的經(jīng)費等能否滿足項目運行的各項成本支出。
(作者系中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任)
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