經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 2020年下半年，中國經(jīng)濟、財政狀況持續(xù)轉(zhuǎn)好，但各地的財政部門對于2021年的預算判斷，依然謹慎。

12月17日晚10點，加班剛剛結(jié)束的李恒（化名）回到家，促使他近期頻繁加班原因是因為要編制2021年的預算。李恒負責國資、商務(wù)、市場監(jiān)管等多個部門的預算。

李恒對經(jīng)濟觀察報說：“在2020年預算的基礎(chǔ)上，2021年的本級預算壓縮20%。因為疫情的問題，對2021年的財政狀況判斷相比2020年會是稍微好點，我們的預算在2020年都沒執(zhí)行完畢，大約執(zhí)行了80%多點，主要原因兩個字：沒錢。”

此時，地處東北的宋進（化名）則早已回到家中，他所在部門負責的40多個對應(yīng)部門預算早已經(jīng)完成：“現(xiàn)在的預算編制簡單了，主要是因為沒錢。以前財政收入好的時候，我要和這些支出部門好好嘮嘮，項目的真真假假，錢的多多少少。現(xiàn)在根本不需要，除去保工資保運轉(zhuǎn)，項目資金一個沒有。”

雖然緊張，但是相比2020年，宋進的基本判斷是——2021年的預算相比今年會增加一點。

從年中之后，中國財政收入持續(xù)同比轉(zhuǎn)正。根據(jù)財政部12月15日公布的11月財政收支數(shù)據(jù)來看，11月全國一般公共預算收入同比下降2.7%，扣除去年同期特定國有金融機構(gòu)和央企上繳利潤抬高基數(shù)等因素后，連續(xù)第6個月保持增長，反映了經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定恢復。

社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴記者：“2021年的預算支出，增加一些是正常的。2021年是十四五的開局之年，還有一些剛性支出也在增長。所以首先是支出要保持穩(wěn)定，其次，財政收入在疫情不反復的話，相比2020年肯定會增長的，畢竟經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)都還在。如果經(jīng)濟增長達到預期，沒有新的減稅降費出臺，財政收入也會隨著經(jīng)濟增長而增長。”

此時，不止地方在壓縮預算，中央相關(guān)預算也是在削減，負責編制部門預算多位人員告訴記者：“2021年的部門預算也在壓減，貫徹過緊日子的精神。”

中央和地方已經(jīng)開始進入編制2021年預算的階段，而中央部門的預算已經(jīng)過完第一步的“一上”階段。相比往年，2021年的預算編制特別緊張，在“一上”之后的“一下”，要求預算削減，之前報預算之前的，在項目的預算上就已經(jīng)做了改變，開始實施項目前后序列，優(yōu)先保障各個部門排名靠前的項目。

基數(shù)為2020年

編制2021年的預算，基數(shù)對比則參照2020年。

一位地級財政部門的人員告訴記者：“在地方上，第一步的要求就是2021年的初步預算不準超過2020年的實際支出。但是在實際預算中，很多地方支出其實已經(jīng)到壓無可壓的地步。比如：三公支出。現(xiàn)在主要對于大頭的項目經(jīng)費，改為據(jù)實安排，能壓則壓，能不安排就不安排。”

上述地級財政部門的人員說，“以2020年的壓減后的支出為準，去年政府采購和信息化建設(shè)全部停止支出，三公壓縮一半。因公出國，公車購置全部停止，會議、公務(wù)接待、差旅壓縮50%以上。其他行政性經(jīng)費減少不得低于20%。設(shè)備維護、裝修、網(wǎng)絡(luò)化等全部暫停。大約了少支出了三成左右。這也意味著2021年的預算是在2019年預算的基礎(chǔ)上以7成計算。對比的主要是本級財力，本級財力數(shù)百億元。”

2021年的總盤子就是從這個壓縮完的基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整。

華東某地級市的預算人士告訴記者：“現(xiàn)在部門預算還沒匯總完畢，基本維持去年壓減后的標準，不能再壓了，基層的很多標準，本來就比省和中央低很多，實在是壓不動了。

對于項目經(jīng)費的支出，他表示：“現(xiàn)在是能壓就壓，能不安排就不安排，最低也是據(jù)實安排。我們的收入還湊活，主要是有縣級收入上解，困難的還是縣區(qū)的財政。”

地方的支出還有壓縮的空間嗎？在很多地方財政人士看來，三公經(jīng)費已經(jīng)沒有空間，主要是壓縮項目支出。比如，某個部門的信息化建設(shè)經(jīng)費之類的。

宋進告訴記者：“實話實說，現(xiàn)在能做的就是“兩保”，保工資和保運轉(zhuǎn)，民生支出口徑太大太寬泛，有些和民生、工程相關(guān)的可能就要放一放，市政污水供暖供氣之類是剛需多一些。”

錢緊

當然，2020年的縣區(qū)，財政的確很困難。沒錢，錢緊——這是不少縣區(qū)財政部門的普遍反映。

李恒告訴記者：“11月差點沒發(fā)下工資來。造成這個問題的原因是因為社保劃轉(zhuǎn)的問題，收的少，支出的多，每年都有虧空，每年財政在年底集中補，今年11月劃轉(zhuǎn)，結(jié)果11月就要補，所以差點11月沒發(fā)下工資。”

宋進所在的縣區(qū)地方債不多，但是掛賬比較多，占全口徑收入的三分之一。

掛賬是指縣里從省里借錢，也就是該地區(qū)的錢都是從上級財政部門借來的。掛賬中今年借的錢，明年年初就要還，不管哪個來源的錢，省里會先扣除這個部分，超出這個部分縣里才能花。到下半年，縣里繼續(xù)從省里借錢，明年再繼續(xù)，每年這樣滾動。“這個錢是沒利息，比從金融機構(gòu)借錢合適。但是這種錢很少，大部分在10億以下。”宋進告訴記者。

借錢的時候會不會被拒絕？

宋進想了想：“基本不會被拒絕。掛賬是2015年以后連續(xù)多年積攢起來的。如果沒有這筆錢，保工資、保運轉(zhuǎn)都成問題。在不同地區(qū)，掛帳數(shù)額有所差異。

宋進舉例：“我們這里欠發(fā)達，經(jīng)濟建設(shè)支出相對少，債務(wù)就低，掛賬就多一些。經(jīng)濟發(fā)達的縣市，債務(wù)就會高很多。”

他進一步解釋：雖然我們處于東北，但是我們財政供養(yǎng)人員的工資低，遠遠低于東部等發(fā)達地區(qū)。而且在省里，我們縣的人口與財政供養(yǎng)人口比例相對比較低，所以每年的本級收入和轉(zhuǎn)移支付還是夠發(fā)工資，本級稅收分成完，還有6億-7億元，一年發(fā)工資、退休的養(yǎng)老社保全夠了。

宋進所負責的某個口預算，包括每個行政人員的辦公經(jīng)費，這樣的人員在他所在轄區(qū)內(nèi)大約有1000名左右，每人每年2萬余元經(jīng)費。行政經(jīng)費主要包含：差旅、會議、辦公、取暖等費用。這僅僅是一個部門，在其他部門中還有比較大的城市建設(shè)等支出。如：路燈維護，電費，雇的維護工人。

“一級預算撥款單位大約是200多個，涉及建設(shè)局、公安、市政等大的預算部門。其他一些部門的支出不體現(xiàn)在人上，而是體現(xiàn)于項目上。”宋進對記者表示。

在楊志勇看來，現(xiàn)在的基層財政的確是挺困難的。經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型期，財政也會很艱難。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，1—11月累計，全國一般公共預算收入169489億元，同比下降5.3%，與預算增幅持平，降幅比1—10月收窄0.2個百分點；全國一般公共預算支出207846億元，同比增長0.7%，累計增幅實現(xiàn)轉(zhuǎn)正。盡管連續(xù)多月同比收入增長為正，但是受到疫情前期的影響，總體增長還是為負。

從數(shù)據(jù)來看，收入在持續(xù)增長，2021年的收入應(yīng)該會比2020年同比有著增幅。

一家百強縣的財稅人員告訴記者，今年稅收任務(wù)完成的很好，主要是土地銷售增長，帶動了一系列的房地產(chǎn)相關(guān)的稅收增長，地價相比年初已經(jīng)增長了一倍，契稅增幅了110%。但是，其他行業(yè)的稅收則下降了20%左右。“今年的賣地收入和稅收比，都快到了1:1。”上述財稅人員表示，最近財政來商量明年的增長，按照下半年的趨勢，明年增長1%。財政要求最低增長5%-10%的增長。

如何解決

宋進這幾年一直在思考預算緊張的問題。

他認為：“預算緊張只是一個表現(xiàn)，背后原因支出固化的問題，每個部門都為自己的部門爭取利益，自己轄區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導給自己分管部門爭取利益，上面的各個部門下任務(wù)的時候，也要求地方財政配合。”“經(jīng)濟條件好的時候，財政雙位數(shù)增長，給的比較多。現(xiàn)在變成以前給過的必須保障，后面雖然支出的增長降低了，也比實際收入增長率高。還有一個就是物價的上漲，以前一個燈，和現(xiàn)在市政買一個燈，價格遠遠不同，資金的效率就會大打折扣。”宋進說道。

在宋進的眼里，支出太龐大了。“財政的問題不是一個簡單錢的問題，上上下下的關(guān)系問題。另外就是事權(quán)和支出責任的改革還遠遠不到位。

他給記者舉例：某個部門的津補貼，原來財政部與某部委發(fā)文要求只發(fā)機關(guān)人員，但是省廳出文要求下面（街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的也要發(fā)，擴大了財政部與某部委出文的補貼范圍。省里發(fā)文對于下面來說沒有多給資金，變相增加了縣區(qū)的支出壓力。

其實，支出固化的問題早已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。

2017年年初，時任財政部政策研究室主任王衛(wèi)星在中國財政科學研究院的一場報告會上說，十八屆三中全會和新修訂的預算法都明確取消重點支出“掛鉤”機制，經(jīng)過財政部的努力，目前“掛鉤”機制已經(jīng)逐步解決，中央改革辦已經(jīng)開完會，法律修改還需要一個過程。

“到去年年底全部掛鉤的問題都解決了，脫鉤了。中央的決策程序已經(jīng)走完了，剩下的需要一個法律修改過程。法都還沒有改，期待以后走程序。”王衛(wèi)星說。

重點支出掛鉤機制是指教育、農(nóng)業(yè)等重點支出同財政收支增幅掛鉤或同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,但也不可避免地導致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵硬,分解了各級政府預算安排,加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度。

楊志勇告訴記者，所以我們一直要推動零基預算。因為基數(shù)攜帶了很多信息，比如固化的支出，有些錢不需要，也不能拿走。

零基預算是不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算，具體指不受以往預算安排情況的影響，一切從實際需要出發(fā)，逐項審議預算年度內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標準，結(jié)合財力狀況，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預算的一種科學的現(xiàn)代預算編制方法。

楊志勇認為，支出固化支出要改，要分析支出增長的原因，有些政策性很強，比如一些政策性的支出。“財政垂管，未嘗不是一條出路。”宋進停頓了下，說出了這個建議。