經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 連續(xù)實(shí)施了13年的積極財(cái)政政策在下半年將會(huì)如何變化？

7月30日召開的中共中央政治局會(huì)議指出，積極的財(cái)政政策要提升政策效能，兜牢基層“三保”底線，合理把握預(yù)算內(nèi)投資和地方政府債券發(fā)行進(jìn)度，推動(dòng)今年底明年初形成實(shí)物工作量。

在此之前的4月30日召開的會(huì)議指出，積極的財(cái)政政策要落實(shí)落細(xì)，兜牢基層“三保”底線，發(fā)揮對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的撬動(dòng)作用。

8月5日，一位財(cái)稅專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)看，第二季度數(shù)據(jù)無(wú)論是同比還是環(huán)比的增速，都增加了對(duì)下半年能不能維持較好增長(zhǎng)勢(shì)頭的擔(dān)憂。”

上述財(cái)稅專家認(rèn)為，實(shí)施積極的財(cái)政政策主要是減稅和擴(kuò)大赤字，擴(kuò)大赤字也就是發(fā)債。“發(fā)債主要是用好3.65萬(wàn)億的專項(xiàng)債，赤字率已經(jīng)定下，也沒必要修改，減稅降費(fèi)主要是落實(shí)，如果沒有極其特殊的情況發(fā)生，就要把已經(jīng)出臺(tái)的政策落實(shí)好。”

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，部分市縣區(qū)已經(jīng)開始準(zhǔn)備申報(bào)2022年專項(xiàng)債項(xiàng)目，公開信息顯示，部分縣市區(qū)已經(jīng)開始培訓(xùn)準(zhǔn)備2022年專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)。“我們這邊省里發(fā)改委已經(jīng)下發(fā)文件，要求市縣區(qū)準(zhǔn)備2022年專項(xiàng)債項(xiàng)目，”一位地方發(fā)改委人士告訴記者。

積極財(cái)政

中國(guó)已經(jīng)連續(xù)13年實(shí)施積極財(cái)政政策。

7月30日政治局會(huì)議提出，積極的財(cái)政政策要提升政策效能，兜牢基層“三保”底線，合理把握預(yù)算內(nèi)投資和地方政府債券發(fā)行進(jìn)度，推動(dòng)今年底明年初形成實(shí)物工作量。

社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴記者,積極財(cái)政實(shí)施很多年了，政策要注意效果，或者效益，不能只是擴(kuò)大支出就可以了，也要符合治理現(xiàn)代化的要求。今明兩年，經(jīng)濟(jì)更加平穩(wěn)，今年上半年，明年上半年的數(shù)據(jù)壓力會(huì)比較大。

8月6日，中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司總經(jīng)濟(jì)師李開孟告訴記者，此次政治局會(huì)議的提法，是針對(duì)過(guò)去一些問題所進(jìn)行的糾正，比如2019年預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)債密集提前下發(fā)的弊端和帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，引起了關(guān)注。所以大量集中的財(cái)政資金投放，也就是大水漫灌的方式是不行的，強(qiáng)調(diào)投資的節(jié)奏的把握。

7月30日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，今年下半年財(cái)政收入和去年同期相比，增長(zhǎng)速度肯定不會(huì)達(dá)到上半年21.8%這樣高的速度，我們會(huì)在政策上做前瞻性、精準(zhǔn)性調(diào)整，讓一段時(shí)期的財(cái)政政策保持穩(wěn)定。

上述財(cái)稅專家認(rèn)為，上半年的積極財(cái)政比較節(jié)制，比如專項(xiàng)債發(fā)行比較慢。下半年積極財(cái)政、跨周期調(diào)節(jié)發(fā)力，預(yù)做資金的準(zhǔn)備、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。主動(dòng)下半年乃至明年發(fā)力，讓經(jīng)濟(jì)一個(gè)比較好的發(fā)展勢(shì)頭，希望現(xiàn)階段，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，保持相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

劉昆還表示，2021年，為鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，全國(guó)一般公共預(yù)算支出安排超過(guò)25萬(wàn)億元，赤字率按3.2%左右安排，全年新增減稅降費(fèi)規(guī)模預(yù)計(jì)超過(guò)7000億元。同時(shí)，落實(shí)黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持過(guò)緊日子要求，進(jìn)一步大幅壓減非急需非剛性支出，勤儉辦一切事業(yè)。積極財(cái)政政策的精準(zhǔn)實(shí)施，有效有力對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間和高質(zhì)量發(fā)展。

專項(xiàng)債扛大梁

多位專家分析，未來(lái)積極財(cái)政發(fā)力主要還是依靠地方政府專項(xiàng)債。

從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，2021年1-6月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券33411億元。其中，發(fā)行一般債券16103億元，發(fā)行專項(xiàng)債券17308億元；按用途劃分，發(fā)行新增債券14800億元，發(fā)行再融資債券18611億元。

地方政府債券的發(fā)行規(guī)模從4月份開始增大，2021年第一季度發(fā)行新增債券364億元。5月、6月份發(fā)行新增債券均在5000億元以上。

在財(cái)政部上半年財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)項(xiàng)中新解釋，專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較去年有所放緩，主要是今年專項(xiàng)債券恢復(fù)常態(tài)化管理，適當(dāng)放寬地方發(fā)行時(shí)間要求，既不會(huì)影響重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資金需求，也可以有效避免債券資金閑置。

專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億。此后規(guī)模陸續(xù)增加，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億，2020年因?yàn)橐咔榈谋l(fā)，發(fā)行量達(dá)到3.75萬(wàn)億創(chuàng)出新高。2021年額度為3.65萬(wàn)億。

下半年，專項(xiàng)債的發(fā)行速度將會(huì)加快，是否意味著政府投資的啟動(dòng)？

上述財(cái)稅專家告訴記者，雖然現(xiàn)在擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，促進(jìn)消費(fèi)，還是希望“三駕馬車”都能發(fā)力。投資，仍然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，這和中國(guó)發(fā)展階段時(shí)點(diǎn)是吻合的，只不過(guò)在效益和方向模式問題要調(diào)整。“在他看來(lái)，7月30日召開的政治局會(huì)議，內(nèi)容核心就是上半年比較克制，為應(yīng)對(duì)疫情和保持相對(duì)優(yōu)勢(shì)，下半年要發(fā)力。在地方專項(xiàng)債的發(fā)行進(jìn)度，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目落地，都會(huì)抓緊。要重視擴(kuò)大內(nèi)需，但是又不能著急，從效果的可控性來(lái)看，還是需要依靠投資。”

近日，有媒體報(bào)道，近期國(guó)家發(fā)改委下發(fā)相關(guān)通知，要求地方做好今年下半年和明年上半年專項(xiàng)債項(xiàng)目準(zhǔn)備工作。通知提出，要按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，統(tǒng)籌考慮在建項(xiàng)目和新開工項(xiàng)目資金需求，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。各地要在10月底前將一批符合條件、已完成前期工作的項(xiàng)目錄入重大項(xiàng)目庫(kù)，確保這批項(xiàng)目具備盡快開工建設(shè)的條件。

但是專項(xiàng)債自身也有很多問題。從2021年部分省市公布的審計(jì)報(bào)告可以看到，專項(xiàng)債資金閑置仍是出現(xiàn)頻率最多的問題之一。比如，有部分市縣的地方債項(xiàng)目資金閑置超過(guò)1年，廣東和福建甚至發(fā)現(xiàn)有項(xiàng)目資金閑置超過(guò)2年。至于閑置的原因，多和前期論證不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案制定不合理等有關(guān)，由此導(dǎo)致項(xiàng)目未按期開工建設(shè)，或拖累項(xiàng)目進(jìn)度，或無(wú)法實(shí)施。

李開孟認(rèn)為，2019年底到2020年大量的專項(xiàng)債投資中，一些項(xiàng)目前期工作深度不夠，導(dǎo)致資金閑置。這也就是因?yàn)轫?xiàng)目可行性研究質(zhì)量有問題，部分項(xiàng)目存在過(guò)度包裝的情況，因政策驅(qū)動(dòng)而下?lián)艿馁Y金難以落實(shí)合適的項(xiàng)目，從而沒能形成實(shí)物工作量。此次中央強(qiáng)調(diào)要關(guān)注項(xiàng)目本身的可行性，實(shí)際上是要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目自身的質(zhì)量，以項(xiàng)目名義申報(bào)下來(lái)的資金，要真正具備可行性，要形成實(shí)物工作量，要切實(shí)規(guī)避財(cái)政資金的投資風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化投資安全，重視可行性研究的深度和質(zhì)量，強(qiáng)化財(cái)政資金投入的績(jī)效監(jiān)測(cè)和項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控。