經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 胡群  2022年12月27日，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》已提請十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議，這是該草案首次提請全國人大常委會會議審議。多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)計2023年該法有望出臺。

中國銀行法學(xué)研究會理事肖颯表示，根據(jù)《中華人民共和國立法法》，草案提請全國人大常委會審議屬于立法的一個關(guān)鍵步驟。法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會會議審議，由法律委員會根據(jù)常務(wù)委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務(wù)委員會全體會議表決，由常務(wù)委員會全體組成人員的過半數(shù)通過。常務(wù)委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。

“防范金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題。”中國銀行研究院研究員梁斯表示，近年來我國防范化解金融風(fēng)險工作取得突破性進展。影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等突出問題得到整治，妥善處置問題金融機構(gòu)、防范資本無序擴張工作積極推進。但需要注意的是，我國防范化解金融風(fēng)險的任務(wù)仍然艱巨。金融風(fēng)險變化呈現(xiàn)出隱蔽性強、分散化、多樣化的特征，存在跨市場、跨行業(yè)傳遞的可能，需要系統(tǒng)性和針對性的應(yīng)對思路。

為金融體系上“安全閥”

“在《金融穩(wěn)定法》之前，我國已有《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等基礎(chǔ)法律作為金融體系的法治保障。然而，隨著金融市場的高速發(fā)展性和跨部門跨領(lǐng)域性，導(dǎo)致現(xiàn)有金融法律規(guī)范仍有不足。”肖颯稱，《金融穩(wěn)定法》的制定與頒布，將會作為金融法治體系的頂層設(shè)計和統(tǒng)領(lǐng)法律，制定金融監(jiān)管框架，防范化解金融風(fēng)險。

2022年4月6日，中國人民銀行會同有關(guān)部門起草了《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》強調(diào)，維護金融穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)堅持強化金融風(fēng)險源頭管控，將金融活動全面納入監(jiān)管，按照市場化、法治化原則處置金融風(fēng)險，公平保護市場主體合法權(quán)益，防范道德風(fēng)險。

二十大報告要求“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”。市場金融環(huán)境將進一步呈現(xiàn)風(fēng)控體系系統(tǒng)化、金融安全法制化、風(fēng)險處置制度化、風(fēng)險主體責(zé)任市場化的金融風(fēng)險防控、處置特點，持續(xù)強化防范化解金融風(fēng)險的能力。

“未來在化解金融風(fēng)險的過程中，將更加重視落實金融機構(gòu)及股東的主體責(zé)任，將‘自救’作為應(yīng)對金融風(fēng)險的主要方式，金融機構(gòu)及股東作為市場主體，將承擔(dān)自主經(jīng)營、自負盈虧、‘自救’風(fēng)險的主體責(zé)任。尊重金融機構(gòu)自主經(jīng)營權(quán)，推動資不抵債的機構(gòu)有序市場化退出，通過股權(quán)清零、大額債權(quán)打折承擔(dān)損失。”中國銀行研究院發(fā)布的《中國銀行經(jīng)濟金融展望報告（2023年）》顯示，加快出臺金融穩(wěn)定法，明確金融風(fēng)險處置的各方責(zé)任，監(jiān)管機構(gòu)依法行政，將與執(zhí)法部門合作作為原則性要求加以明確，更有效地打擊金融犯罪。

肖颯表示，《金融穩(wěn)定法》共有六章，依據(jù)應(yīng)對金融風(fēng)險的事前防范、事中化解、事后處置的流程，制定整體框架：總則、金融風(fēng)險防范、金融風(fēng)險化解、金融風(fēng)險處置、法律責(zé)任和附則。從源頭把控金融風(fēng)險，通過金融機構(gòu)內(nèi)部公司治理和明晰股權(quán)架構(gòu)、外部監(jiān)察審計部門的監(jiān)督審查，以內(nèi)外結(jié)合的方式減小金融風(fēng)險的發(fā)生可能性，保障金融秩序穩(wěn)定性。

梁斯表示，《金融穩(wěn)定法》將建立關(guān)于防范化解和處置金融風(fēng)險的一整套制度安排，構(gòu)建出了金融風(fēng)險的長效處置機制，能夠?qū)崿F(xiàn)金融風(fēng)險“發(fā)現(xiàn)及時、操作有效、處置得當(dāng)”，全面提升金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和穩(wěn)健性，確保金融體系的正常運轉(zhuǎn)和各項功能的有效發(fā)揮。

具體看：首先明確了國務(wù)院金融委防范化解金融風(fēng)險的主體責(zé)任。《金融穩(wěn)定法》規(guī)定了由國務(wù)院金融委負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，負責(zé)重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作，再度強調(diào)了國務(wù)院金融委在防范化解重大金融風(fēng)險中的核心地位。其次涵蓋了金融風(fēng)險的全流程處置。包括金融風(fēng)險防范、化解和處置均有詳盡細致的規(guī)定。其中，部分規(guī)定是對過去風(fēng)險事件處置經(jīng)驗的總結(jié)。例如對金融機構(gòu)股東和實控人設(shè)置“紅線”、依法實施促成重組或者接管、托管等內(nèi)容。同時，進一步明確了地方政府屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，令相關(guān)主體各司其職，有助于金融風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)和早處置，將社會影響和處置成本降到最低。并且結(jié)合我國現(xiàn)實并借鑒國際經(jīng)驗優(yōu)化制度設(shè)計。

“金融穩(wěn)定法擬立法設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。金融穩(wěn)定保障基金，在2022年政府工作報告里第一次提出來。”招聯(lián)首席研究員、復(fù)旦大學(xué)金融研究院兼職研究員董希淼表示，我國已經(jīng)建立了存款保險制度，部分金融行業(yè)也建立了一些行業(yè)性的保障基金，比如保險保障基金、信托業(yè)保障基金等。金融穩(wěn)定保障基金覆蓋面會更廣，有助于拓寬防范化解金融風(fēng)險的資金來源，在存款保險制度之外建立起更加市場化的維護金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險處置機制。金融穩(wěn)定保障基金將與保險業(yè)、信托業(yè)等保障基金一起，共同構(gòu)筑起更加全面牢固的金融安全網(wǎng)。

金融風(fēng)險整體趨于收斂 需警惕中小銀行風(fēng)險

我國的金融體系以商業(yè)銀行為主體、多種非銀行金融機構(gòu)并存。2022年12月20日，中國人民銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，據(jù)初步統(tǒng)計，2022年三季度末，我國金融業(yè)機構(gòu)總資產(chǎn)為413.46萬億元，同比增長10.1%。其中，銀行業(yè)機構(gòu)總資產(chǎn)為373.88萬億元，占比90.43%；證券業(yè)機構(gòu)總資產(chǎn)為12.87萬億元，占比3.11%；保險業(yè)機構(gòu)總資產(chǎn)為26.71萬億元，占比6.46%。

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2021》披露，人民銀行對4015家銀行機構(gòu)開展壓力測試，充分評估銀行體系在多種“重度但可能”不利沖擊下的穩(wěn)健性狀況。宏觀情景壓力測試結(jié)果顯示，30家大中型銀行整體資本充足水平較高，總體運行穩(wěn)健。在輕度、中度、重度情景下，2022年末分別有9家、13家、16家銀行未通過測試， 經(jīng)由利潤留存補充資本，2023年末未通過測試銀行家數(shù)將分別降至2家、9家、14家。若不考慮2.5%的儲備資本要求，在輕度、中度、重度情景下，2022年末未通過測試的銀行家數(shù)將分別降至1家、2家、3家。

來源：《中國金融穩(wěn)定報告2021》

《中國金融穩(wěn)定報告2021》強調(diào)，證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)違約一定程度上增強了銀行間風(fēng)險傳染性。若證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)首先發(fā)生違約，致使參試銀行同業(yè)投資受損，再考慮參試銀行之間發(fā)生信用違約，共有12家參試銀行未能通過測試，較不考慮證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)違約的情況，增加了7家銀行，且增加了傳染輪數(shù)。

《中國銀行經(jīng)濟金融展望報告（2023年）》顯示，2022年三季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額3萬億元，同比增長5.6%。其中，大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行不良貸款余額增速分別為4.37%和3.16%。城商行和民營銀行不良貸款余額增速較快，分別為16.26%和40.46%，需要警惕資產(chǎn)質(zhì)量劣變帶來的影響。商業(yè)銀行整體不良貸款率為1.66%，較上年同期下降0.09個百分點。商業(yè)銀行撥備覆蓋率 205.54%，同比提高8.6個百分點，但同比增速較二季度末有所收窄。貸款減值準(zhǔn)備6.15 萬億元，同比增長10.15%，增速較二季度末下降1.5個百分點。

“中小金融機構(gòu)存在經(jīng)營風(fēng)險。”2022年6月22日，中國人大網(wǎng)發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，一是資產(chǎn)質(zhì)量不實。23家中小銀行少披露不良資產(chǎn)1709.62億元。20家地方資產(chǎn)管理公司偏離主業(yè)違規(guī)對外融資，其中151.07億元形成不良或逾期。二是存在一定流動性風(fēng)險。23家中小銀行有9家資本充足率不足，13家未按監(jiān)管要求對流動性進行全面實時監(jiān)測，8家流動性指標(biāo)虛假或人為調(diào)節(jié)，6家出現(xiàn)流動性風(fēng)險后采取高息攬儲等短視行為。

“我國金融業(yè)高速擴張背后的經(jīng)濟體制機制問題和結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸暴露，特別是金融機構(gòu)問題增多。”大成律師事務(wù)所發(fā)布的《中小銀行金融風(fēng)險化解》顯示，2013年貨幣市場“錢荒”、2015年資本市場劇烈波動、2018的安邦事件、2019年包商銀行破產(chǎn)清算、2020年股票拋售事件等一系列事件，表明金融資產(chǎn)風(fēng)險向銀行部門集中，引發(fā)了人們對金融領(lǐng)域的擔(dān)憂。目前我國金融運行進入風(fēng)險敏感期、脆弱期、多發(fā)期，金融改革發(fā)展進入攻堅階段，金融風(fēng)險呈現(xiàn)出點多面廣，區(qū)域性金融風(fēng)險隱患仍然存在，部分企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險加大，個別中小銀行風(fēng)險較為突出的特點。

上述報告認為，近年來我國金融流動性隱患不斷，金融去杠桿帶來的流動性風(fēng)險猶在，上市銀行表現(xiàn)乏力、銀行拆借利率一度高企，流動性水平處于緊張局面。而就中小銀行而言，同大中型商業(yè)銀行相比，其資產(chǎn)積累少、風(fēng)險管理水平較低、負面事件消化能力更弱。經(jīng)濟下行實體經(jīng)濟的壓力傳導(dǎo)，進一步加劇了中小銀行的脆弱性。根據(jù)中小銀行的歷史表現(xiàn)來看，出現(xiàn)風(fēng)險的概率也明顯高于大型銀行。

2022年上半年，全國中小銀行共處置不良資產(chǎn)6700億元，同比多處置1640億元；批準(zhǔn)34家中小銀行合并重組；經(jīng)國務(wù)院金融委批準(zhǔn)，分配了1874億元專項債額度補充中小銀行資本。8月12日，銀保監(jiān)會舉行通氣會，相關(guān)部門負責(zé)人表示，初步考慮選擇6個省份開展支持地方中小銀行加快處置不良貸款的試點工作，穩(wěn)步推進中小銀行改革化險，持續(xù)加大對金融和實體企業(yè)風(fēng)險化解的支持力度。

2022年12月30日，銀登網(wǎng)發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于開展第二批不良貸款轉(zhuǎn)讓試點工作的通知》顯示，將注冊地位于北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、河南、廣東、甘肅的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村中小銀行機構(gòu)納入不良貸款轉(zhuǎn)讓試點機構(gòu)范圍。

“防范化解金融風(fēng)險尤其防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是金融工作的永恒主題。”國際金融問題專家趙慶明認為，隨著數(shù)字科技的應(yīng)用，金融風(fēng)險的突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性越來越強，一旦發(fā)生傳染蔓延將對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成破壞性影響。在經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變、風(fēng)險不斷積累的當(dāng)下，金融行業(yè)既要不斷持續(xù)抓好風(fēng)險防范化解工作，遏制各類風(fēng)險反彈，還要提高有效防控金融風(fēng)險能力，更要增強金融業(yè)自身抗風(fēng)險能力。