經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡群  “我們現(xiàn)在就是2個(gè)牌子，地方金融監(jiān)督管理局和金融工作局。現(xiàn)在地方金融監(jiān)管體制改革強(qiáng)化中央事權(quán)，壓實(shí)地方主體責(zé)任。”一位地方金融監(jiān)督管理局工作人員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，地方金融監(jiān)管體制將迎來重大改革。“建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。”

這將重塑中國(guó)金融監(jiān)管體系中的“地方金融監(jiān)管框架”。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議提出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”確保地方政府監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)、確保金融管理部門制定的監(jiān)管規(guī)則的落地，成為地方金融監(jiān)管體制建設(shè)的核心目標(biāo)。

“地方金融監(jiān)管體制改革將加強(qiáng)中央對(duì)于地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，更有利于開展穿透式監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。”中國(guó)銀行法學(xué)會(huì)理事、北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人肖颯表示，近十年來金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)頻出，無(wú)論是之前的P2P、地方小貸風(fēng)險(xiǎn)，還是近期出現(xiàn)的所謂的“金融控股公司”、村鎮(zhèn)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，都體現(xiàn)了各地由于監(jiān)管尺度不一致而導(dǎo)致的種種金融監(jiān)管漏洞，不法分子往往利用這種漏洞在地方進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，這無(wú)疑嚴(yán)重影響了我國(guó)的金融管理秩序。

優(yōu)化監(jiān)管體制

地方金融機(jī)構(gòu)一般被稱為“7+4”類機(jī)構(gòu)，包括典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司等7類機(jī)構(gòu),以及投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所等4類機(jī)構(gòu)。它們主要以自有資金從事放貸、保理、租賃、融資擔(dān)保、資產(chǎn)處置等業(yè)務(wù)，或者在限定區(qū)域內(nèi)組織場(chǎng)外股權(quán)交易，因其不具有完整的金融屬性而未列為金融機(jī)構(gòu)體系之內(nèi)，長(zhǎng)期以來并不在金融監(jiān)管部門傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍內(nèi)。但上述機(jī)構(gòu)開展的實(shí)質(zhì)性金融業(yè)務(wù)也會(huì)產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

2017年全國(guó)金融工作會(huì)議之后，我國(guó)成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，組建銀保監(jiān)會(huì)，形成了“一委一行兩會(huì)一局＋地方監(jiān)管局”的新型金融穩(wěn)定治理框架。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)扮演綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)者的角色；中國(guó)人民銀行行使央行職能；銀保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管；國(guó)家外匯管理局履行外匯監(jiān)管職責(zé)；地方金融監(jiān)管局屬于地方監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)管本行政區(qū)域內(nèi)的其他金融機(jī)構(gòu)。

遵循這一頂層設(shè)計(jì)，地方金融監(jiān)管體制各項(xiàng)建設(shè)工作有序推進(jìn)。2021年1月7日，寧波市地方金融監(jiān)管局掛牌后，所有省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已完成地方金融監(jiān)管局的設(shè)置工作。至此中國(guó)形成由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)制和監(jiān)督、各省（區(qū)、市）地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管實(shí)施的地方金融監(jiān)管框架構(gòu)建完畢。

“省級(jí)人民政府履行對(duì)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，承擔(dān)地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，督促各類股東履行補(bǔ)充資本的義務(wù)，對(duì)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)。”2021年12月31日，人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》顯示，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)中央與地方在金融監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。省級(jí)人民政府建立地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，履行屬地金融監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)責(zé)地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置。兩個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力。

“現(xiàn)在是地方金融監(jiān)管局，另外還掛金融工作局或金融辦公室的牌，后兩個(gè)牌的職能是負(fù)責(zé)地方金融行業(yè)發(fā)展，包括金融業(yè)招商引資。發(fā)展的職能與監(jiān)管的職能容易沖突，現(xiàn)實(shí)中往往把工作重點(diǎn)放在發(fā)展上，基本不監(jiān)督，背離了中央要求設(shè)立這個(gè)部門的初衷。”上海新金融研究院副院長(zhǎng)劉曉春認(rèn)為，大多數(shù)地方金融局把工作重點(diǎn)集中在金融業(yè)發(fā)展上，忽視監(jiān)督。現(xiàn)在讓地方金融局專司監(jiān)管職能，應(yīng)該會(huì)提高監(jiān)管能力和效率。

同時(shí)，改革方案提出，統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革。撤銷中國(guó)人民銀行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行。

數(shù)字金融與普惠金融資深專家、CPCP聯(lián)合創(chuàng)始人兼秘書長(zhǎng)劉澄清稱，人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、地方金融監(jiān)督部門三駕馬車，應(yīng)該有明確分工與補(bǔ)位功能，不能再出現(xiàn)偽金融創(chuàng)新，如“P2P”等監(jiān)管真空的“不作為”監(jiān)管格局。

金融穩(wěn)定前沿

近年來，我國(guó)采取有效的措施防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，整體上金融風(fēng)險(xiǎn)收斂。

“我們果斷接管了包商銀行，堅(jiān)決打破了剛性兌付，同時(shí)依法保護(hù)老百姓的利益。包商銀行成為我們改革開放以來中國(guó)首例銀行破產(chǎn)的案例。同時(shí)我們也平穩(wěn)地化解了恒豐銀行、錦州銀行、遼寧城商行等中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱3月3日在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，人民銀行不斷完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體制機(jī)制。按照中央的部署，推動(dòng)建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，各省份都已經(jīng)建立了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的金融風(fēng)險(xiǎn)化解委員會(huì)，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東的責(zé)任，監(jiān)管部門的責(zé)任和地方黨政的屬地責(zé)任，形成金融風(fēng)險(xiǎn)防控的正向激勵(lì)。

不過，地方金融風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，近年來出現(xiàn)多起資本通過并購(gòu)、重組中小金融機(jī)構(gòu)，濫用大股東權(quán)利，進(jìn)而把持金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，通過銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、私募股權(quán)或商業(yè)保理公司等層層隱蔽通道將資金挪用，致使金融機(jī)構(gòu)一步步被“掏空”。尤為值得警醒的是，在風(fēng)險(xiǎn)事件暴露前，相關(guān)部門并未能及時(shí)察覺，也未能及時(shí)處置。

“地方金融監(jiān)管處于金融穩(wěn)定最前沿。”國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室金融法律與金融監(jiān)管研究基地秘書長(zhǎng)、中國(guó)社科院金融研究所金融科技研究室主任尹振濤稱，近年部分中小銀行出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，與地方金融監(jiān)管不力關(guān)聯(lián)度較高，地方金融監(jiān)督體制改革將壓實(shí)地方金融監(jiān)管責(zé)任，和《金融穩(wěn)定法》一致，將進(jìn)一步防控中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)，防止由中小銀行引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2022年12月27日，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案）》已提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議，這是該草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。金融穩(wěn)定法第二十六條明確，中國(guó)人民銀行牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，履行最后貸款人職責(zé)。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并按照規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)。國(guó)務(wù)院其他行業(yè)主管部門依法配合處置有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，牽頭處置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制指定處置的其他金融風(fēng)險(xiǎn)。

喬安妮.凱勒曼(A.Joanne Kellermann)等人在其著作《21世紀(jì)金融監(jiān)管》一書中提到，好的監(jiān)管（包括管制）能夠使金融市場(chǎng)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)并通過糾正內(nèi)在市場(chǎng)失靈（特別是外部性、信息不對(duì)稱)，減少市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。信任是金融市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，培育信任則是金融監(jiān)管的中心職責(zé)所在。好的監(jiān)管密切留意金融企業(yè)的穩(wěn)健性，從而保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，同時(shí)促進(jìn)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定和健全。大多數(shù)時(shí)候，這事實(shí)上被歸結(jié)為防止金融部門發(fā)生不良事件及違約。

“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)尤其防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的永恒主題。”金融問題專家趙慶明認(rèn)為，隨著數(shù)字科技的應(yīng)用，金融風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，一旦發(fā)生傳染蔓延將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成破壞性影響。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的當(dāng)下，金融行業(yè)既要不斷持續(xù)抓好風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，遏制各類風(fēng)險(xiǎn)反彈，還要提高有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)能力，更要增強(qiáng)金融業(yè)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力。