怎樣破題中央與地方關(guān)系？

讀呂冰洋《央地關(guān)系：寓活力于秩序》

01

今天來讀一本關(guān)于中央和地方關(guān)系的書。作者是中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授呂冰洋，書名是《央地關(guān)系：寓活力于秩序》。這本書討論的是中央和地方的關(guān)系，尤其是中央和地方之間的財政制度安排。

02

之所以要關(guān)注中央和地方關(guān)系，是因為這是中國特有的制度難題。中國是個大國，大國有大國的難處。如何處理中央和地方之間的關(guān)系，困擾了中國2000多年。從秦朝開始，就有了封建制和郡縣制之爭，實際上討論的就是中央和地方的關(guān)系。封建制側(cè)重分權(quán)，也就是要把帝國的疆土分封給諸侯。郡縣制強調(diào)的是集權(quán)，地方官員都是中央政府派駐過去的。這兩種制度安排各有利弊。分權(quán)有助于調(diào)動地方的積極性，卻也容易引起地方割據(jù)，甚至是國家分裂。集權(quán)有助于維護政治的穩(wěn)定，卻往往要犧牲經(jīng)濟效率。

從秦朝確立郡縣制之后，這一制度基本上成為處理中央和地方關(guān)系的底色。但在漫長的歷史時期，歷朝歷代大多逃不掉集權(quán)和分權(quán)的周期。比如唐朝末年，分權(quán)帶來了藩鎮(zhèn)割據(jù)。宋朝吸取了唐朝的教訓(xùn)，對地方實行嚴密的控制，但造成巨大的財政壓力，政府效率低下。明朝大體延續(xù)了宋朝的體制，到了清朝的后期，中央的權(quán)威下降，地方力量做大。

03

一直到現(xiàn)在為止，也沒有徹底解決好中央和地方的關(guān)系問題。新中國成立以來，中央和地方財政關(guān)系也是在不斷摸索之中。就從改革開放以來說吧，1978年到1994年采用的是側(cè)重地方分權(quán)的方式。

這種制度安排被稱為“分灶吃飯”。從短期的誘因來看，是因為當時中央財政遇到了壓力，引進國外成套設(shè)備，造成外匯枯竭、財政虧空。1979年的對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)也加劇了財政壓力，實行“分灶吃飯”，是一種財政“甩包袱”的策略。從長期來看，這是為了提高地方活力。“分灶吃飯”的總體思路是財政包干，也就是地方政府按照和中央政府談好的方案，交夠給中央的稅收，剩下的收入就歸自己支配。

這種改革的指導(dǎo)思想就是放權(quán)讓利。當時，放權(quán)讓利的改革思路是一以貫之的。農(nóng)村的改革是家庭承包責(zé)任制。農(nóng)民交夠給國家的，剩下的就都是自己的。國有企業(yè)改革采用的也是放權(quán)讓利，企業(yè)上繳規(guī)定的利潤之后，剩下的收益就可以分掉。農(nóng)村的“放權(quán)讓利”改革非常成功，但城市里的國有企業(yè)改革并不成功。這是因為，農(nóng)村的承包制落實到每家每戶身上，更容易看出來誰干得多，誰干得少，但城里的承包制卻刺激了大家把工廠的利潤都分掉，企業(yè)自然無法持續(xù)經(jīng)營。

“分灶吃飯”的制度安排也帶來了問題。地方政府能分到更多的財政收入，就有更大的積極性發(fā)展本地經(jīng)濟，但它們也會想辦法把錢藏起來，不向中央上繳。于是，中央政府的財政收入越來越少，這對國家的長治久安是不利的。

04

那怎么辦？分權(quán)出了問題，就要再集權(quán)。1994年實行的分稅制改革，就是為了解決中央財政虧空的問題。這一改革奠定了直到現(xiàn)在的中央地方財政關(guān)系。

在這種新框架下，主要的財政收入歸了中央，這保證了中央的財政收入更為充實。但是，在經(jīng)濟發(fā)展時期，有很多事情要做，尤其是要提供各種公共服務(wù)。這些公共服務(wù)，比如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，大多是要地方政府出面提供的。于是，地方要干的事情多，錢卻不夠用。

怎么辦？這就帶來了一個奇特的現(xiàn)象，即地方政府高度依賴土地拍賣，賣了土地，才能有錢，這就是人們常說的“土地財政”。除了土地財政，地方政府還會借錢過日子。也就是說，地方政府會成立各種融資平臺，也就是地方政府的國有企業(yè)，讓這些融資平臺向銀行借錢，而借來的錢其實是給地方政府用的。借的錢多了，地方政府的債務(wù)就會增加。很多人擔心，中國的地方政府會不會被債務(wù)壓力拖垮。

問題的關(guān)鍵其實并不在這里。試想，如果希望解決地方政府的“錢袋子”問題，除了讓地方政府有更多的稅收收入，還可以讓地方政府通過發(fā)債來融資。畢竟，和通過融資平臺向銀行借錢相比，地方政府發(fā)債來得更為透明。為什么要發(fā)債，錢都怎么用，又該怎么還，都要說得明明白白。金融市場就會監(jiān)督地方政府，給它們不同的信用評級。這多好啊。

問題在于，這樣一來，就會加劇各地的貧富差距。經(jīng)濟發(fā)展水平高的地方，通過發(fā)債能借到的錢更多；而經(jīng)濟發(fā)展水平低的地方，就會被金融市場冷落。更棘手的是，如果放任地方政府自己發(fā)債，那能夠借到錢的地方政府就會變得更加獨立，不受中央政府的控制，豈不是隱患更大？

所以，地方政府的債務(wù)壓力不是個單純的經(jīng)濟問題，而是個更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟問題。

05

呂冰洋教授的這本書里講到了一個有趣的案例。從1997年到2012年，中國經(jīng)濟處于高速增長時期，但稅收的增長速度更快。在這15年的時間里，稅收收入的增長持續(xù)超過GDP增長速度。

這是怎么一回事？有一些原因比較容易理解。比如，這段時期，中國加入了WTO，享受了全球化的紅利。這段時期，中國的人口年齡結(jié)構(gòu)相對年輕，還有大量的人口紅利。

除了這些宏觀因素，還有更為特殊的政策因素。其一，分稅制改革之后，稅務(wù)機關(guān)提高了征稅力度。這既有技術(shù)方面的改進，也是因為提高了對稅務(wù)人員的工作激勵，于是，雖然稅率沒什么變化，但實際上卻能征上來更多的稅收了。

其二，這是因為中國獨特的稅制安排。分稅制下，增值稅是最重要的稅收來源。中國的增值稅是生產(chǎn)型的增值稅，也就是銷售收入減掉中間產(chǎn)品來征稅。這個和所謂的消費型增值稅不一樣。消費型增值稅是銷售收入減去中間投入，還要減去固定資產(chǎn)投資。由于生產(chǎn)型增值稅不扣掉固定資產(chǎn)投資，就對這部分重復(fù)征稅了。在這段時期，中國的工業(yè)化發(fā)展很快，很多企業(yè)從勞動力密集型變成了資本密集型，固定資產(chǎn)投資增長的速度很快，也就使得稅收增長更快。

除了增值稅，還有營業(yè)稅。這就帶來了一些重復(fù)征收的部分，這尤其體現(xiàn)在房地產(chǎn)方面。房地產(chǎn)既要交增值稅，還要再交營業(yè)稅。這段時期又是中國城市化高速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)烈火烹油的時候，于是，稅收也就跟著增加了。

如今，稅收收入的增長速度放慢了，這不僅僅是因為經(jīng)濟增長速度放慢了，也是因為那個特殊的歷史時期已經(jīng)過去了。

06

但是，最重大的問題還是一樣的。怎么調(diào)整中央和地方的關(guān)系，才能兼顧效率和穩(wěn)定？

呂冰洋教授提了一個思路。這個思路其實是顧炎武提出來的。顧炎武的思路是：寓封建于郡縣。也就是說，大的框架還是集權(quán)，但在集權(quán)的框架下適度分權(quán)。

顧炎武提出的思路是在“道”的層面，而呂冰洋教授在書中講了不少“術(shù)”的層面上如何落地的建議。比如，像稅收安排上，要把消費稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅向地方傾斜，這樣才能讓稅收的收益更多地用于民生。

如何“寓封建于郡縣”，尚有很多技術(shù)細節(jié)留待討論。但是，唯一不變的是中央和地方關(guān)系始終是中國面臨的最重要的治理難題之一。理解了中央和地方關(guān)系，才能理解中國經(jīng)濟，才能理解中國政治，才能理解中國的與眾不同之處。