經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 從2018年到2021年，34號(hào)文已經(jīng)實(shí)施近三年，這三年，預(yù)算績(jī)效到底做的如何？面臨哪些問題？34號(hào)文即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）》，該文提出，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局。

其實(shí)，在34號(hào)文之前，財(cái)政資金分配固化問題就是此輪財(cái)稅改革的方向之一。

3年過去，改變有哪些？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者專訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績(jī)效研究中心主任王澤彩。

王澤彩，從1988年開始在吉林省財(cái)政廳從事預(yù)算管理、國庫管理工作的，長(zhǎng)達(dá)18年專注財(cái)政政策、財(cái)政體制、預(yù)算制度、國庫集中收付制度、政府與社會(huì)資本合作、會(huì)計(jì)制度、內(nèi)部控制制度和政府債務(wù)管理等改革，厚積了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)理論素養(yǎng)，一些研究成果轉(zhuǎn)化或付諸實(shí)踐成為制度安排。

EEO：34號(hào)文之前，預(yù)算績(jī)效管理的情況如何？為什么要做全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理？之后是否有變化？有哪些變化？

王澤彩：2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》下發(fā)前，我們通常所說的預(yù)算績(jī)效管理，只限于狹義上的一般公共預(yù)算支出中項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理，而且也僅限于項(xiàng)目支出事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控和事后有選擇的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。從2003年到2018年8月底，以項(xiàng)目支出績(jī)效管理為重點(diǎn)，初步形成了預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用的預(yù)算績(jī)效管理體系。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的動(dòng)因主要基于以下考慮：一個(gè)是層級(jí)政府和預(yù)算部門單位預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，績(jī)效理念尚未牢固樹立，拘泥于傳統(tǒng)的“重分配、輕管理”、“重花錢、輕績(jī)效”，缺乏政府花錢必須講求績(jī)效的行動(dòng)自覺。同時(shí)，績(jī)效管理廣度和深度不足，績(jī)效管理尚未覆蓋所有財(cái)政資金和深度融入預(yù)算管理全過程，個(gè)別省份和大部分市縣鄉(xiāng)還未啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作。再就是，預(yù)算績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制尚未建立，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高政府效能的作用沒有充分發(fā)揮。最后一個(gè)是，地方預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展不均衡，東部和部分中部地區(qū)改革力度較大，個(gè)別地區(qū)進(jìn)展緩慢。呈現(xiàn)“上熱下冷”局面，省級(jí)層面態(tài)度比較積極，大部分市縣改革動(dòng)力不足。

2018年9月1日是預(yù)算績(jī)效管理制度改革具有里程碑意義的個(gè)標(biāo)志性時(shí)間節(jié)點(diǎn)，象征我國預(yù)算績(jī)效管理制度改革進(jìn)入了“新時(shí)代”。具體來說，經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，其要義這是明確全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革。強(qiáng)調(diào)要牢固樹立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。

EEO：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理落地面臨哪些問題？比如制度？法律沖突？或者其他。有些地方反映實(shí)施績(jī)效只是流程一環(huán)？對(duì)結(jié)果或者第二年預(yù)算安排沒有影響該如何改變？

王澤彩：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理落地面臨問題主要表現(xiàn)在：首先，“三冷三熱”失衡狀況明顯。全社會(huì)沒有從績(jī)效理念轉(zhuǎn)變成為績(jī)效意識(shí)，更沒有形成一種績(jī)效行動(dòng)自覺。而且績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立。特別是，預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)展不均衡，中央和省“熱”，市縣“冷”；東中部“熱”，西部“冷”；財(cái)政部門“熱”，預(yù)算部門和單位“冷”的。改革動(dòng)力明顯匱乏。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)亟待完善。目前，我國預(yù)算績(jī)效管理政策規(guī)定，預(yù)算部門和單位自評(píng)價(jià)為主體，財(cái)政再評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，第三方評(píng)價(jià)為補(bǔ)充，但是績(jī)效評(píng)價(jià)缺失統(tǒng)一的操作規(guī)范。尤其是，分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系遲遲沒有形成全國統(tǒng)一認(rèn)識(shí)“度量衡”，評(píng)價(jià)結(jié)果合法性、公信力亟待提高。再者，績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控范圍亟待擴(kuò)大。必須強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，擴(kuò)大預(yù)算資金績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控范圍，鑄造公共資源監(jiān)管“守護(hù)神”和“安全閥”迫在眉睫。還有一個(gè)是，績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)和自評(píng)價(jià)質(zhì)量還有待提高。近年來，財(cái)政部門不斷加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效自評(píng)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)編報(bào)和績(jī)效自評(píng)從無到有的跨越。但不可否認(rèn)，目前績(jī)效目標(biāo)填報(bào)不科學(xué)、不規(guī)范，績(jī)效自評(píng)質(zhì)量不高問題還普遍存在。尤其績(jī)效評(píng)價(jià)“泛指標(biāo)化”，成為“兵馬俑”式指標(biāo)。

從我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)程看，根本上就要認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效“提質(zhì)增效”總體部署，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤，同時(shí)輔之以績(jī)效問責(zé)機(jī)制。一是落實(shí)預(yù)算法實(shí)施條例，加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效立法。根據(jù)預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例“上位法”規(guī)定，研究設(shè)立單行法《政府預(yù)算績(jī)效法》的可行性，夯實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的法理基礎(chǔ)。以明確政府績(jī)效內(nèi)容及做法的法律作為統(tǒng)領(lǐng)，形成績(jī)效預(yù)算的上位法，構(gòu)建統(tǒng)一完整的績(jī)效管理法律體系。二是制定預(yù)算績(jī)效管理“十四五”工作規(guī)劃。明確后疫情時(shí)代的階段性任務(wù)，一定將績(jī)效管理制度建設(shè)挺在前面，特別是部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法、政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法、分行業(yè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其是要盡快出臺(tái)績(jī)效問責(zé)與掛鉤辦法等，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)生動(dòng)力。三是出臺(tái)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范。明確績(jī)效評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等邏輯流程。同時(shí)，健全完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，成熟一個(gè)推出一個(gè)。優(yōu)先出臺(tái)農(nóng)業(yè)、科技、教育等法定支出，以及政府債務(wù)、精準(zhǔn)扶貧等重點(diǎn)支出指標(biāo)體系，為高質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)提供一把“鋼尺”。四是建立對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)。以科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)管理為抓手，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，努力構(gòu)建系統(tǒng)性對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、支出合理、程序規(guī)范、修訂及時(shí)的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，進(jìn)一步研究設(shè)計(jì)部門和單位整體績(jī)效目標(biāo)體系、政策及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)體系。五是構(gòu)建財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。根據(jù)財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)建設(shè)總體部署，探討充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+績(jī)效+管理”模式，明晰財(cái)政部門監(jiān)管責(zé)任和績(jī)效管理主體責(zé)任的界限，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系覆蓋財(cái)政主體業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮協(xié)同、整體推進(jìn)作用，真正促進(jìn)資源最優(yōu)配置和資金產(chǎn)出效果最大化。六是積極培育、引導(dǎo)、發(fā)展第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。研究探討組建“中國績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)”，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

EEO：已經(jīng)落地的是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度和專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理制度，現(xiàn)在的情況如何？為什么會(huì)是先從項(xiàng)目資金績(jī)效開始？剛需保障資金是否還要做績(jī)效？

王澤彩：2020年和2021年，財(cái)政部先后印發(fā)了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引和地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，是為貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院“兩新一重”戰(zhàn)略部署的重大制度創(chuàng)新，為統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃良好開局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通常來說，項(xiàng)目管理是政府投資的重要載體，無論目政府一般項(xiàng)目還是剛需項(xiàng)目，全部都要遵從《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理處的意見》所確定的原則開展績(jī)效評(píng)價(jià)，絕對(duì)不存在“厚此薄彼”“選擇性評(píng)價(jià)”。從實(shí)際情況分析：

PPP項(xiàng)目績(jī)效管理有了遵循。為規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）出臺(tái)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。一是健全完善政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理制度框架體系。它是依法規(guī)范PPP項(xiàng)目績(jī)效管理必備的行動(dòng)指南，后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇中不可或缺的內(nèi)生動(dòng)力，有效對(duì)沖或降低PPP項(xiàng)目各參與主體的公共風(fēng)險(xiǎn)。二是規(guī)范實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理。現(xiàn)行管理制度安排中的“績(jī)效”內(nèi)核，使政府與社會(huì)資本合作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都圍繞“績(jī)效”目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)破解項(xiàng)目管理泛化PPP、落地率低、產(chǎn)出效果差、風(fēng)險(xiǎn)度高等問題提供政策杠桿。特別是，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理原則更具有約束性。三是突出了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)。按照績(jī)效目標(biāo)編制要求、管理機(jī)制、具體內(nèi)容、目標(biāo)申報(bào)及調(diào)整要求，重點(diǎn)把握識(shí)別準(zhǔn)備、政府采購、建設(shè)運(yùn)營三個(gè)階段的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置。四是規(guī)范了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)操作流程。建立了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化了預(yù)算支出責(zé)任、管理責(zé)任及履約責(zé)任，將績(jī)效管理主體實(shí)施績(jī)效管理情況納入政府績(jī)效管理范圍，提升政府職能部門的履職能力。

地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目日益規(guī)范。對(duì)專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法來說，這是財(cái)政部對(duì)地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理出臺(tái)的首個(gè)規(guī)范性文件，首次就地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目資金“借、用、管、還”全周期績(jī)效管理細(xì)化了制度設(shè)計(jì)。補(bǔ)充完善了原地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)需要編制《項(xiàng)目實(shí)施方案》《法律意見書》《財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告》了有關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)相對(duì)粗放的不足，此次《通知》強(qiáng)化了預(yù)算績(jī)效管理的制度優(yōu)勢(shì)。出臺(tái)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理制度，通過績(jī)效手段確保債券資金“發(fā)得出、用得好、還得上”，防范項(xiàng)目低效、無效風(fēng)險(xiǎn)，以債券資金撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。其亮點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效全周期管理。《辦法》將財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位以專項(xiàng)債券支持項(xiàng)目為對(duì)象，搭建了“事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)”系統(tǒng)性管理鏈條，促進(jìn)債券項(xiàng)目資金優(yōu)化配置和產(chǎn)出效果最大化，有利于加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。二是通過債券項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)。