經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 陳月芹 7月31日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作新聞發(fā)布會(huì)，并下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》。

“農(nóng)村亂占耕地建房問題歷時(shí)較長，面廣量多，問題突出。”新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部黨組成員、國家自然資源副總督察陳塵肇介紹，農(nóng)村亂占耕地建房，包括住宅類房屋，也包括公共管理服務(wù)以及工礦、倉儲(chǔ)、商服等產(chǎn)業(yè)類房屋。違法類型主要有非法占地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓土地，也有非法出售房屋。

2017年以來，各地、各部門共同開展“大棚房”、“違建別墅”等專項(xiàng)整治。“農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象并沒有完全止住，再不堅(jiān)決遏制，就會(huì)出現(xiàn)不可收拾的局面。”陳塵肇強(qiáng)調(diào)，違法占用耕地建房問題，正從局部地區(qū)向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。

自然資源部執(zhí)法局局長崔瑛表示，自然資源系統(tǒng)和地方政府不同程度存在監(jiān)管不到位問題，“一些地方政府擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)法會(huì)妨礙當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，對土地違法查處力度不夠，責(zé)任追究還不夠嚴(yán)格。”

另一個(gè)原因是利益驅(qū)動(dòng)，違法成本低。崔瑛表示，以往，違法占1畝耕地最高才罰款2萬元，數(shù)額偏低。非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上，才涉嫌犯罪。

最后是政策法律不完善。比如，法律規(guī)定農(nóng)村村民違法占地建住宅，無論是否符合規(guī)劃均必須拆除，但實(shí)際查處難、執(zhí)行難。比如，法律規(guī)定了農(nóng)村“一戶一宅”，具體保障措施不夠，政策不夠明確，有些地方擠占、挪用計(jì)劃指標(biāo)，甚至停批、限批宅基地。

八不準(zhǔn)

《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》包括：不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房；不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房；不準(zhǔn)買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房；不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房；不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房；不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房；不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋；不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。

崔瑛表示，“不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房”擺在首位是為了突出不準(zhǔn)亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田建房的總要求。

依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行用途管制制度。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地用于建房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。以買賣、流轉(zhuǎn)耕地等方式建房，改變了耕地的農(nóng)用地性質(zhì)，應(yīng)明令禁止。

此外，承包經(jīng)營土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，《通知》明確不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房。

近年來，各地巧立名目違法占用耕地建房情形不鮮見。崔瑛稱，“鄉(xiāng)村振興”、“美麗鄉(xiāng)村”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“設(shè)施農(nóng)業(yè)”、異地扶貧、移民搬遷等涉及非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，均須依法辦理用地審批手續(xù)。

關(guān)于第六條不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長張?zhí)熳艚忉專喊凑铡锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

“一戶一宅”分為三種情況：一是已經(jīng)擁有宅基地的農(nóng)戶，不得再占用土地建房。農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)予住宅以后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

二是，沒有宅基地但符合當(dāng)?shù)卣胤峙錀l件的農(nóng)戶，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請，經(jīng)過批準(zhǔn)后使用宅基地來建房。在審批中原則上，優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。

最后，確實(shí)需要占用耕地建房的，必須按照規(guī)定的程序依法經(jīng)過審批以后才能在批準(zhǔn)的土地上建房，不得未批先建、邊批邊建、少批多建。

陳塵肇提醒，一方面，用地單位和個(gè)人都要樹立依法依規(guī)用地意識(shí)；另一方面，地方各級黨委政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村組干部要知道，“在招商引資項(xiàng)目落地的時(shí)候，或者是在給老百姓批宅基地時(shí)，要看看是不是占用永久基本農(nóng)田，是不是占用耕地，不能違法批準(zhǔn)，或者越權(quán)批準(zhǔn)。”

對通知下發(fā)后出現(xiàn)的新增違法違規(guī)行為，“各地要以‘零容忍’的態(tài)度依法嚴(yán)肅處理，該拆除的要拆除，該沒收的要沒收，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，該追究責(zé)任的要依法依規(guī)追究責(zé)任。”陳塵肇強(qiáng)調(diào)。

農(nóng)村亂占耕地建村民住宅，其中有不少合情合理但不合法的情形。陳塵肇分析，這其中既有地方政府的原因，也有政策設(shè)計(jì)方面的原因，歸納起來主要有五個(gè)方面。

一是農(nóng)村村民住宅用地沒規(guī)劃、缺計(jì)劃，有的地方多年未批新的宅基地。

二是計(jì)劃指標(biāo)政策不夠明確，存在截留、擠占和挪用。

三是農(nóng)村村民住宅建設(shè)占用農(nóng)用地（包括耕地）審批層級高、周期長、材料多；四是農(nóng)戶難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

五是有的宅基地申請條件互為前置，存在政策“打架”現(xiàn)象。

五措施

清理亂占耕地建房，“疏堵結(jié)合”是兩部委的主要思路。

陳塵肇將《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》歸納為3句話，第一句話：計(jì)劃單列、審批下放；第二句話：規(guī)劃管控、統(tǒng)一占補(bǔ)；第三句話：一戶一宅、注意分戶合理性。

主要包括五方面內(nèi)容。一是計(jì)劃指標(biāo)單列。農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)在年度全國土地利用計(jì)劃中單列安排，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5%，專項(xiàng)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，年底實(shí)報(bào)實(shí)銷。當(dāng)年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障。

二是改進(jìn)農(nóng)村村民住宅用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批。

三是加強(qiáng)規(guī)劃管控。各地在編制縣、鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，要充分考慮宅基地的合理需求，為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間。

四是統(tǒng)一落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。農(nóng)村村民住宅建設(shè)要優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地，盡量少占耕地。確需占用耕地的，通過儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)、實(shí)施土地整治補(bǔ)充耕地等多種途徑統(tǒng)一落實(shí)占補(bǔ)平衡。“不需要由農(nóng)民承擔(dān)耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)，各地也不得向農(nóng)民個(gè)人收取耕地開墾費(fèi)。縣域范圍確實(shí)無法落實(shí)占補(bǔ)平衡的，可按規(guī)定在市域或省域范圍內(nèi)落實(shí)。”

五是特別注意分戶的合理性，強(qiáng)調(diào)“三個(gè)不得”。具體包括：依法落實(shí)“一戶一宅”要求，嚴(yán)格執(zhí)行各省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變。做好與戶籍管理的銜接，不得設(shè)立互為前置的申請條件。

在自然資源部國土空間用途管制司司長江華安看來，“8不準(zhǔn)”從“堵”提出多項(xiàng)禁止措施，而5個(gè)措施主要從“疏”的角度，保障農(nóng)村村民建房合理需求。