經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 杜濤 一家咨詢機構(gòu)的負(fù)責(zé)人在2020年的最后一個季度察覺了市場中的變化：一些地方政府從以前以專項債項目為主，轉(zhuǎn)為開始推動大量的PPP項目和特許經(jīng)營項目，在這其中存量的項目占據(jù)了主導(dǎo)。

“現(xiàn)在一家政策性金融機構(gòu)在我做的業(yè)務(wù)地區(qū)里大力推動存量項目轉(zhuǎn)化，地方政府也配合著力推。”上述咨詢機構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴記者。

在2020年年中，該負(fù)責(zé)人曾經(jīng)做了一個判斷，PPP項目，特別是其中的TOT（移交—經(jīng)營—移交項目）遲早會復(fù)蘇。盡管在2019年下半年和2020年專項債項目出現(xiàn)大幅飆升，但對專項債項目的要求會越來越嚴(yán)格，也會越來越難做。

從財政部PPP中心的數(shù)據(jù)來看，同比項目入庫還是在下降，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年10月報數(shù)據(jù)顯示，10月，新入庫項目106個、投資額1,090億元，環(huán)比增加49億元、上升4.7%，同比減少682億元、下降38.5%；今年以來，新入庫項目877個、投資額14,635億元，同比減少4,173億元、下降22.2%。

在武漢大學(xué)PPP研究中心主任劉窮志看來，PPP既是政府項目投入，更是市場化體制機制創(chuàng)新。當(dāng)前，PPP發(fā)展受到了一些因素的影響，比如不少地方PPP項目占一般預(yù)算的比例已經(jīng)接近10%的天花板；此外PPP規(guī)范文件的缺席，特別是《PPP操作指南》（新版）和《PPP條例》，也影響了PPP的進(jìn)程。但作為市場化改革方向，PPP前進(jìn)步伐是任何力量也阻擋不了的。

經(jīng)濟(jì)觀察報咨詢了十多位PPP從業(yè)人士，獲得的回復(fù)顯示目前市場前景還不穩(wěn)定，一些地區(qū)在整個2020年下半年都沒怎么操作PPP項目，還有一些地方的重點轉(zhuǎn)向了做園區(qū)開發(fā)，但一些在中部和西南地區(qū)，PPP確實在復(fù)蘇。

存量項目

這一次，帶動PPP再次啟動的是存量項目。

上述咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)人來說，2020年的PPP業(yè)務(wù)，相比2019年，有所下降，專項債項目變多。但在最后一個季度來看，PPP又抬頭了，同時，下半年的回款情況也較上半年改善，但總體回款率依然同比下降了20%。

該咨詢機構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，其實地方政府在第四季度再啟動存量項目轉(zhuǎn)化已經(jīng)晚了。若在年中啟動，很多項目可以在現(xiàn)在拿到資金，地方政府可以過年關(guān)。現(xiàn)在才開始操作，一時半會拿不到資金，給錢也要到明年了。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，在操作PPP和特許經(jīng)營存量項目轉(zhuǎn)化之時，通過特許經(jīng)營可以覆蓋收益的直接做特許經(jīng)營存量項目轉(zhuǎn)化，不能覆蓋收益，可以由政府做TOT的可行性缺口補助。還有一些PPP項目違約管理現(xiàn)在也變多了，主要是在換屆后，地方新的領(lǐng)導(dǎo)對原有項目的不合規(guī)處進(jìn)行調(diào)整，做一些合規(guī)性實施。

但是，上述咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)人在項目操作過程中也發(fā)現(xiàn)，地方政府現(xiàn)在謀劃項目更加慎重了，各個地區(qū)都在把在庫的PPP項目，特別是入庫之后，沒有實施的僵尸項目，清退出來，留出財承空間。

政策的窗口期為目前PPP項目的復(fù)蘇提供了空間：在目前的政策環(huán)境中，本級國有企業(yè)還可以作為社會資本參與政府的PPP項目，但按照已征集意見的PPP操作指南，這一條通路有可能將被堵上。

上述咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)人在做業(yè)務(wù)的時候，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在有一家政策性金融機構(gòu)正在大力推動本級國企參與PPP業(yè)務(wù)。

“現(xiàn)在地方經(jīng)濟(jì)、財政有壓力。PPP操作指南一直沒有出臺，在此情況下，還可以讓本級的國有企業(yè)做社會資本方。但按照之前征集意見的PPP操作指南，本級政府作為實際控制人的企業(yè)不能作為社會資本參與PPP業(yè)務(wù)，這意味著，如按照這一征集意見稿，地方融資平臺和許多國企參與本地PPP項目的路徑會被堵住，”該咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)人表示。

專項債退坡？

在PPP項目復(fù)蘇之時，專項債卻在高速推進(jìn)之中顯現(xiàn)了一些問題。

劉窮志告訴記者，專項債項目是2020年應(yīng)對新冠疫情、拉動經(jīng)濟(jì)增長的最主要的快捷財政手段，但其成本收益自平穩(wěn)機制在經(jīng)濟(jì)下行過程中難以實現(xiàn)，財政風(fēng)險凸顯，甚至累積系統(tǒng)性風(fēng)險，2021年難以類似2020年盛行。2020年P(guān)PP項目不少轉(zhuǎn)向?qū)ｍ梻椖浚?021年有可能反轉(zhuǎn)。一是財政資金有限，必須借助社會力量。二是相較于PPP項目，專項債項目風(fēng)險更大。

在2020年年中，審計部門公布了一些地區(qū)的專項債問題。

審計署今年6月公布的報告顯示，在審計18省份及所轄36個市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項目安排不合理或停止實施等原因，有503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。

廣東審計發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，全省共有313個2019年新增地方政府債券項目因項目進(jìn)度與資金籌集不銜接等原因，債券資金未形成實際支出，涉及金額169億元，占2019年全省新增地方政府債券的7.8%。

四川在審計中發(fā)現(xiàn)，275.58億元新增債券資金由于項目準(zhǔn)備不充分或停止實施等原因未使用，其中141.82億元閑置超過1年。廣西審計發(fā)現(xiàn)，1市3縣以及8家單位9.07億元債券資金閑置超過一年；2市4縣以及2家單位部分專項債券資金當(dāng)年使用率不到20%。

除資金閑置外，有的地方還自行改變專項債資金用途，或用于日常支出。

比如，四川審計發(fā)現(xiàn)，13個市縣自行調(diào)整債券資金4.48億元用途(項目)，未履行報批(備案)手續(xù)。海南審計發(fā)現(xiàn)，3個市縣未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整債券項目或資金用途6.12億元。廣東審計發(fā)現(xiàn)，有10個市因前期準(zhǔn)備工作不充分、項目進(jìn)度慢等原因調(diào)整債券資金用于其他項目，未按規(guī)定程序報批，涉及金額51.62億元。云南有13個縣違規(guī)將17.87億元用于償還企事業(yè)單位到期融資貸款、化解政府債務(wù)及支付其他項目工程款。

上述負(fù)責(zé)人所在的業(yè)務(wù)區(qū)域2020年對專項債有審計，但是結(jié)果一直沒公布，“怕被打板子”。

財政部政府債務(wù)研究和評估中心副主任薛虓乾12月8日在主題為“錨定高質(zhì)量、服務(wù)雙循環(huán)——新格局下政府債可持續(xù)發(fā)展研討”會議上表示，在宏觀經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，法定債務(wù)，特別是專項債務(wù)規(guī)模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積。

薛虓乾表示，從近年督察審計核查中可以發(fā)現(xiàn)，部分專項債券項目存在進(jìn)展緩慢、配置效率低下、使用效率不高等問題。“這既浪費了專項債券資源，也削弱了其逆周期調(diào)節(jié)作用，更增加了融資成本負(fù)擔(dān)，因此亟需加快建立債券項目資金績效管理機制”。

前述咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)人的判斷是2021年專項債和PPP將會并舉，既要做專項債也要做PPP，但是專項債肯定不會向2019年的下半年和2020年那樣狂飆。