經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 胡艷明  2020年11月，包商銀行因無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)申請(qǐng)進(jìn)入破產(chǎn)程序，這是中國(guó)金融發(fā)展史上的一個(gè)重大事件，更引發(fā)業(yè)界、學(xué)界對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的思考。

目前中國(guó)并沒有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門立法。在今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、央行南京分行行長(zhǎng)郭新明，全國(guó)政協(xié)委員、央行杭州中心支行行長(zhǎng)殷興山等人，提出了在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章的建議。

“2016年以來(lái)，國(guó)內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計(jì)停業(yè)及發(fā)生問題機(jī)構(gòu)超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會(huì)乃至監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)能‘立’能‘退’不能‘破’、仰仗國(guó)家兜底的認(rèn)識(shí)仍然較為普遍，處置這些問題金融機(jī)構(gòu)大多采取金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施，幾乎不進(jìn)入破產(chǎn)程序。”郭新明對(duì)記者表示。

郭新明認(rèn)為，這讓優(yōu)勝劣汰退出機(jī)制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)雖然形式上退出市場(chǎng)，但實(shí)際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風(fēng)險(xiǎn)事件的隱患，不僅影響金融市場(chǎng)正常預(yù)期和平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)展，還會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)。

殷興山近年來(lái)也一直關(guān)注金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的建設(shè)，他表示，目前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律體系主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《存款保險(xiǎn)條例》組成，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2019年5月，央行和銀保監(jiān)會(huì)決定接管包商銀行，2020年11月，包商銀行因無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)申請(qǐng)進(jìn)入破產(chǎn)程序。在殷興山看來(lái)，隨著允許金融機(jī)構(gòu)通過(guò)破產(chǎn)方式有序退出，現(xiàn)有的破產(chǎn)法律制度局限更加突顯。

他呼吁實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接，建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，引入金融交易結(jié)算最終性和終止凈額結(jié)算制度等。

國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)：從被動(dòng)“治”到主動(dòng)“防”

從國(guó)外金融行業(yè)來(lái)看，自上世紀(jì)末以來(lái)，國(guó)際上大規(guī)模處置金融風(fēng)險(xiǎn)的治理實(shí)踐，包括應(yīng)對(duì)美國(guó)儲(chǔ)蓄和貸款危機(jī)、亞洲金融危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)等，大量金融機(jī)構(gòu)倒閉退出市場(chǎng)。

而國(guó)內(nèi)金融發(fā)展史上，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案例較少，有1995年海南發(fā)展銀行、中銀信托，1999年有廣東投資信托公司、2004年南方證券、2006年大鵬證券，再到近年的包商銀行破產(chǎn)。

2019年5月24日，包商銀行因出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，被央行、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合接管，這是中國(guó)金融發(fā)展史上的一個(gè)重大事件；2020年8月6日中國(guó)央行宣布包商銀行將依法申請(qǐng)破產(chǎn)；2020年11月23日，銀保監(jiān)會(huì)網(wǎng)站發(fā)布的公告顯示，原則同意包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序。

2020年7月17日，證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)分別對(duì)新時(shí)代證券、國(guó)盛證券以及華夏人壽、天安人壽等9家金融機(jī)構(gòu)開啟為期一年的接管。研究人士認(rèn)為，這表明了我國(guó)對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)實(shí)行破產(chǎn)市場(chǎng)化、司法化的決心。

相比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，郭新明認(rèn)為，同期國(guó)內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)治理的體系建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展大體經(jīng)歷三個(gè)階段：一是上世紀(jì)末至本世紀(jì)初，針對(duì)金融“三亂”集中整頓金融秩序階段。主要采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等方式，對(duì)一批違法批設(shè)的金融機(jī)構(gòu)、未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)施清理和退出。

二是本世紀(jì)初至十九大之前，大規(guī)模處置證券、信托公司等高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)階段。主要是在采取撤銷、停業(yè)整頓、接管、托管、重組等方式處置高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，積極探索金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

三是十九大以來(lái)，金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)階段。主要是黨中央國(guó)務(wù)院高度重視金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，將其納入三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持分類施策，按照市場(chǎng)化法治化原則，適時(shí)制定完善與金融風(fēng)險(xiǎn)處置密切相關(guān)的系列金融法律法規(guī)政策，建立健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融實(shí)施專項(xiàng)整治，對(duì)一些發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)問題的中小金融機(jī)構(gòu)依法采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施。2019年以來(lái)，金融監(jiān)管部門就對(duì)包括包商銀行在內(nèi)的十多家不同類型的中小金融金融采取接管、重組等風(fēng)險(xiǎn)處置措施，對(duì)包商銀行等個(gè)別發(fā)生破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)。

《企業(yè)破產(chǎn)法》面臨局限性

“在20多年的金融監(jiān)管、行政接管、破產(chǎn)立法與破產(chǎn)審判專業(yè)化進(jìn)程中，我國(guó)已經(jīng)積累了商業(yè)銀行和證券公司的行政接管、破產(chǎn)清算與破產(chǎn)重整的重要經(jīng)驗(yàn)。”中國(guó)政法大學(xué)教授、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光曾撰文指出。

在2007年的《企業(yè)破產(chǎn)法》中，授權(quán)國(guó)務(wù)院在公司破產(chǎn)程序之外建立特殊的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。不過(guò)，相關(guān)行政法規(guī)至今未出臺(tái)。

殷興山對(duì)記者表示，當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度規(guī)定以《企業(yè)破產(chǎn)法》為主，其他規(guī)定散見于《商業(yè)銀行法》《存款保險(xiǎn)條例》等專業(yè)法律中，呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。

現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中，殷興山認(rèn)為，存在以下問題：一是破產(chǎn)規(guī)則未能考慮金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，讓金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)適用普通企業(yè)的破產(chǎn)規(guī)則，缺乏科學(xué)性、合理性。二是國(guó)際通行的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前風(fēng)險(xiǎn)處置程序在我國(guó)破產(chǎn)法中沒有體現(xiàn)。三是未對(duì)金融基礎(chǔ)性制度作出特殊安排。

綜合考量之下，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》或許無(wú)法很好地指導(dǎo)實(shí)踐并滿足我國(guó)金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

郭新明也認(rèn)為，現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范體系，與國(guó)際上先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法以及聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)等國(guó)際組織的示范指南相比，缺陷和不足十分明顯：一是制度理念滯后。在整個(gè)破產(chǎn)法律制度中，未給予金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)以舉足輕重的地位以及可操作性的特殊響應(yīng)，與金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位不相稱。二是立法體系破碎，主要表現(xiàn)在：條款上零星分散，內(nèi)容上不夠完整，形式上較多重復(fù)，適用上難以統(tǒng)一。三是規(guī)則設(shè)計(jì)落后。法律規(guī)則大多成法較早，滯后于實(shí)踐需要，不符合現(xiàn)代立法規(guī)則設(shè)計(jì)要求。

殷興山認(rèn)為，與普通企業(yè)比，金融機(jī)構(gòu)具有公共性、涉眾性和風(fēng)險(xiǎn)外溢性，債權(quán)債務(wù)關(guān)系龐雜，對(duì)金融穩(wěn)定和社會(huì)秩序影響巨大，《企業(yè)破產(chǎn)法》針對(duì)普通企業(yè)的一般性規(guī)定未能考慮金融機(jī)構(gòu)的特殊性，適用上不清晰、不合理。

企業(yè)破產(chǎn)的要求并不適用于金融企業(yè)，殷興山舉例稱，如《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定普通企業(yè)的破產(chǎn)申請(qǐng)條件，即不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力，如果照搬且沒有前置風(fēng)險(xiǎn)處置程序，金融機(jī)構(gòu)高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特質(zhì)使其在達(dá)到破產(chǎn)條件前已釀成大的金融風(fēng)險(xiǎn)。“將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則納入《企業(yè)破產(chǎn)法》中，并不意味著所有規(guī)則都要放在《企業(yè)破產(chǎn)法》中，將部分規(guī)則放到與之配套的司法解釋、操作指引中，能夠彌補(bǔ)統(tǒng)一立法的局限性并方便金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，以避免頻繁修法帶來(lái)的不穩(wěn)定性、不確定性，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法目標(biāo)。”李曙光建議。

建議雙牽頭機(jī)制修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》

早在2018年，全國(guó)人大已把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點(diǎn)立法項(xiàng)目。

郭新明建議，從立法路徑、立法機(jī)制、立法內(nèi)容三方面修訂企業(yè)破產(chǎn)法。具體而言，在立法路徑上，修訂企業(yè)破產(chǎn)法，增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定。這也是國(guó)際上被廣泛采用的立法路徑。

殷興山也建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》中設(shè)立“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，具體包括：

一是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)對(duì)破產(chǎn)程序作出特殊規(guī)定。明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)主體；細(xì)化金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)申請(qǐng)條件，充分考慮金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況和償債能力，不宜簡(jiǎn)單照搬普通企業(yè)的破產(chǎn)條件；調(diào)整現(xiàn)行破產(chǎn)債權(quán)的清償順序，將存款人的債權(quán)置于優(yōu)先清償?shù)匚唬毁x予存保機(jī)構(gòu)具有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人資質(zhì)，明確金融管理部門對(duì)破產(chǎn)管理人的選任權(quán)。二是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。三是對(duì)金融基礎(chǔ)性制度做出特殊安排，引入金融交易結(jié)算最終性和終止凈額結(jié)算制度。

在立法機(jī)制上，郭新明建議，建立與立法路徑相適應(yīng)的“雙牽頭”工作機(jī)制。根據(jù)法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃關(guān)于人大主導(dǎo)立法工作的要求，建議全國(guó)人大指定專門工作委員會(huì)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)企業(yè)破產(chǎn)法的修訂工作。

在此機(jī)制內(nèi)，郭新明建議，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案關(guān)于“人民銀行負(fù)責(zé)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度”的規(guī)定，成立由人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度起草專班，負(fù)責(zé)梳理各業(yè)務(wù)條線以及地方負(fù)責(zé)實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，擬定需要通過(guò)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章解決的共同事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章與其他單行法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。在規(guī)則設(shè)計(jì)上，考慮到各類金融機(jī)構(gòu)有其特殊性，在統(tǒng)籌立法的前提下，適當(dāng)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范的靈活性和針對(duì)性。

在立法內(nèi)容上，郭新明建議，重點(diǎn)響應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)法律制度的特殊需求，包括在立法目的上體現(xiàn)包容性、在適用規(guī)則上體現(xiàn)統(tǒng)一性、在適用范圍上體現(xiàn)操作性、在申請(qǐng)主體上體現(xiàn)適格性、在申請(qǐng)條件上體現(xiàn)分業(yè)性、在監(jiān)管介入上體現(xiàn)專業(yè)性、在清償順序上體現(xiàn)公眾性、在制度配套上體現(xiàn)基礎(chǔ)性。