（圖片來源：視覺中國）

經(jīng)濟觀察報 二把刀/文 “雙循環(huán)”可能是近一段時間決策層面提及最多的概念之一。最近的一次是7月30日召開的中央政治局會議。這次會議提出“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。如果考慮到幾個月前這方面的表述還是“逐步形成”，決策層傳遞的信號已經(jīng)相當(dāng)清晰。

此次政治局會議特別強調(diào)，“當(dāng)前經(jīng)濟形勢仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，不穩(wěn)定性不確定性較大，我們遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰(zhàn)的角度加以認(rèn)識”。這足可說明，以國內(nèi)大循環(huán)為主體的“雙循環(huán)”戰(zhàn)略并非短期戰(zhàn)術(shù)性的考慮，它建立在對內(nèi)外環(huán)境充分研判的基礎(chǔ)上，是整個國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。

也就是說，這個戰(zhàn)略可能統(tǒng)領(lǐng)未來相當(dāng)長的一段時間。這次政治局會議的另一項任務(wù)，是研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議。

一方面要“加快形成”，另一方面，這又是“持久戰(zhàn)”。新冠肺炎疫情之前的世界和之后的世界，是完全不同的兩個世界。這句話用在這里同樣合適。

市場沒有太關(guān)注的是，一場以統(tǒng)一國內(nèi)大市場為目標(biāo)的“公平競爭審查”正在全國范圍內(nèi)鋪開。這項審查要求各省區(qū)市全面排查梳理數(shù)以萬計的現(xiàn)行政策措施，廢止或修改有礙公平競爭的文件或規(guī)章，從而為暢通國內(nèi)大循環(huán)掃清障礙。

一些省區(qū)市已經(jīng)率先交出了“成績單”。在當(dāng)前保護主義上升、世界經(jīng)濟低迷、全球市場萎縮的外部環(huán)境下，以國內(nèi)大循環(huán)為主體，首先要求一個統(tǒng)一的大市場。否則國內(nèi)循環(huán)不暢，又如何帶動國內(nèi)國際雙循環(huán)？

也可以說，這是“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，中國為統(tǒng)一國內(nèi)大市場的關(guān)鍵一戰(zhàn)。

如果拉長視線，這一戰(zhàn)可以回溯到2001年。對的，就是中國加入世貿(mào)組織那一年。這是一場跨越之戰(zhàn)。

2001年4月，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，明確任何地方不得制定實行地區(qū)封鎖或者含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的規(guī)定，妨礙建立和完善全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場體系，損害公平競爭環(huán)境。

這也被確定為十五計劃的重要任務(wù)之一。如果考慮那時距離中國正式加入世貿(mào)組織只有8個月的時間，中國正面對世貿(mào)規(guī)則之下的一場全方位的對外開放。千頭萬緒中， 反對地區(qū)封鎖被納入重點議事日程，不能不說，統(tǒng)一國內(nèi)市場，實際上也是擴大開放的一大主題。

中國加入世貿(mào)組織，一個隱含的策略就是，以大尺度的對外開放，倒逼國內(nèi)的開放與改革。

站在這樣的角度，或許可以關(guān)照今天人們對 “以國內(nèi)大循環(huán)為主”的關(guān)注。很顯然，這絕非關(guān)起門來封閉運行。甚至可以說，這是推動新一輪高水平對外開放的必要條件。

那時候人們或許也沒有意識到，這會是一項如此艱難的使命。以至于在未來的十多年中，它一再成為多部委全力推動的議題之一。

2004年的一輪清理，商務(wù)部等七部門牽頭。

當(dāng)時媒體報道，全國共有28個省區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了《通知》，有的制定了具體清理工作方案，有的還成立了清理工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。但是一些地區(qū)地方保護范圍還在擴大，保護手段更加隱蔽，個別地方甚至通過制訂地方性法規(guī)進行保護，強化市場的統(tǒng)一性已成為目前一項迫切任務(wù)。

作為這一輪清理的成果，2005年末官方發(fā)布消息稱，共審核縣級以上地方政府及其相關(guān)部門制定的“紅頭文件”452766件，清理出含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的文件308件。這些妨礙公平競爭的文件，內(nèi)容涉及肉類、煙草、建筑、運輸、醫(yī)療、勞動力等30多個行業(yè)及其產(chǎn)品，現(xiàn)其中的36件已被修改，268件被廢止。

2013年-2014年，新一輪清理進行中。

商務(wù)部等12個部門按照《消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案》聯(lián)手推動，全國31個省、自治區(qū)、直轄市都建立了由商務(wù)主管部門牽頭的工作協(xié)調(diào)機制，出臺了具體的工作實施方案。

這一輪清理涉及的問題包括：跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)匯總納稅政策；對外地產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)定歧視性收費項目、規(guī)定歧視性價格問題；濫用行政權(quán)力，限定單位或個人購買指定的產(chǎn)品、服務(wù)問題；設(shè)置關(guān)卡，阻礙、限制外地產(chǎn)品進入或本地產(chǎn)品運出的問題等等。

作為被關(guān)注的重點行業(yè)之一。商務(wù)部還向中國汽車流通協(xié)會下發(fā)了《關(guān)于開展地區(qū)封鎖行業(yè)壟斷問卷調(diào)查的通知》，征詢協(xié)會及其會員企業(yè)關(guān)于打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷方面的意見和訴求。

這次整肅一直延續(xù)。2015年，蕭山市政府辦公廳還發(fā)文，禁止各區(qū)縣有關(guān)單位以任何形式實施地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。表示將整治禁止十種地區(qū)封鎖行為、六種壟斷行為，還將探索建立統(tǒng)一開放、公平競爭的市場長效機制。

經(jīng)歷如此轟轟烈烈的三輪清理和整肅，妨礙國內(nèi)大循環(huán)的梗阻還有么？

要問的是，我們是否已經(jīng)建立了一個統(tǒng)一市場，是否還存在堵點和梗阻？對于所有地區(qū)和行業(yè)來說，這都是一個必答題。

從各方面反饋的信息來看，持續(xù)數(shù)輪的清理整肅頗有成效。比如說，我們現(xiàn)今很少聽到對一般商品和服務(wù)的粗暴限制和封堵——多年前這是常事，從基本的生活日用品，到煙草、地方特產(chǎn)等。曾經(jīng)，一個直轄市因下架南方某企業(yè)生產(chǎn)的特產(chǎn)而引起軒然大波，究其根本，也是地方保護作祟。新能源汽車勃興之初，對新能源汽車的各種地方保護也曾盛極一時。

或許可以說，一定程度上，是電商的興起打破了對于一般商品的阻隔——因為電商能夠發(fā)展起來，原本就需要一個統(tǒng)一市場，如果市場被地方封鎖分割為一個個區(qū)域市場，不可能會有統(tǒng)一市場基礎(chǔ)之上的全國性電商的出現(xiàn)。幸運在于，在持續(xù)清理地方封鎖的大背景下，在對新的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的期待之中，虛擬網(wǎng)絡(luò)有效地沖擊了區(qū)域之家存在的物理阻隔。

即使如此，市場依然不乏對隱性壁壘的抱怨。這些看不見的封鎖和梗阻體現(xiàn)于建筑、醫(yī)藥等各類招投標(biāo)，也體現(xiàn)在投資興業(yè)過程中，民營企業(yè)體會尤其深切。 有媒體披露稱，某地方在公開披露的招投標(biāo)文件之外，還有所謂的“抽屜文件”，限制外地企業(yè)參與招投標(biāo)。有些地方的招投標(biāo)則是通過“供應(yīng)商名錄”，以隱性的方式將外地企業(yè)排除在外。更有行業(yè)人士說，招投標(biāo)過程中很多做法，可能更為隱蔽，外行人根本無法識別，因而也很難防范或處理。

如果說，過去我們看到的是粗暴的直白地對商品和服務(wù)的限制，對公平競爭的干預(yù)，現(xiàn)在很多行業(yè)很多地方的做法，則要隱蔽得多。如果說過去我們所見是一種“硬封鎖”，現(xiàn)在可能更多的是一種“軟封鎖”、“軟約束”。

梗阻依然存在，只是變了模樣。

2016年，中國加入世貿(mào)組織15年的過渡期結(jié)束。這期間，中國完成了一系列與公平競爭、統(tǒng)一市場有關(guān)的法律制度，比如《反壟斷法》這部被稱為經(jīng)濟憲法的法律，在2008年頒布實施。我們對統(tǒng)一市場的理解，顯然也已經(jīng)比過往更為深刻。

與此同時，我們需要依賴于一套完整的制度體系，推進一個公平競爭的統(tǒng)一大市場的構(gòu)建。

2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中國的公平競爭審查制度得以正式確立。隨后，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、工商總局、商務(wù)部等部門相繼出臺了一系列配套文件， 進一步細(xì)化了公平競爭審查的標(biāo)準(zhǔn)及程序，并通過建立聯(lián)席會議制度及公平競爭審查處完善相關(guān)工作機制。

目標(biāo)指向一如往昔——公平競爭和統(tǒng)一市場。

2019年12月，市場監(jiān)管總局等四部門發(fā)文，要求開展妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施清理工作，清理的范圍是2019年12月31日前各級政府和各部門制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施。甚至也包括規(guī)章之外的涉及市場主體經(jīng)濟活動的其他政策性文件，以及“一事一議”形式的具體政策措施等。

這是中國政策體系為了構(gòu)建一個統(tǒng)一大市場的最新一戰(zhàn)。

截至目前，湖南、山東、江蘇、上海等省市已經(jīng)完成清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭政策措施。不過冷靜地看，這項工作不會畢其功于一役，或者可以說，這也是一場“持久戰(zhàn)”。

對今天的中國市場來說，暢通國內(nèi)大循環(huán)，更要緊的應(yīng)該是暢通要素流動渠道。比如說人才流動仍然受制于戶籍管制和社保羈絆。2020年4月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，目標(biāo)指向清晰——建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系。

同樣值得關(guān)注的是，在中國以經(jīng)濟增長為錨形成的區(qū)域競爭格局下，多年來各地方競相出臺對本地企業(yè)的財政獎補政策，而在一個統(tǒng)一大市場中，這樣的獎補政策也可能妨礙不同區(qū)域間企業(yè)的公平競爭。對歷年各地方發(fā)布的相關(guān)政策進行清理，是一項浩大的工程。

而就公平競爭審查制度來說，現(xiàn)行的“誰制定、誰審查” 的原則，也可能使得審查效果大打折扣。從2016年6月公平競爭審查制度實施至2018年3月，國家發(fā)改委公布了59個涉嫌行政壟斷的案例。一項實證研究表明，由上級機關(guān)或因公眾舉報啟動的審查案例分別有28個，只有3個是自我審查。

現(xiàn)行的公平競爭審查制度急需在線升級迭代。監(jiān)管部門顯然也意識到了這一點。

2020年5月，市場監(jiān)管總局等四部門發(fā)文，認(rèn)為公平競爭審查工作取得積極成效，但還存在審查規(guī)則仍需完善、制度剛性約束不足、一些地區(qū)和部門思想認(rèn)識不到位、政策措施審查不全審查質(zhì)量不高等突出問題。

文件就健全審查規(guī)則、完善工作機制提出了具體要求，并計劃用3年左右時間基本建成公平競爭審查制度體系。

這份文件確立了定期審查機制。提出，2020年1月1日以后出臺的政策措施要定期評估清理，可以每三年組織一次，或者在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時一并進行，及時發(fā)現(xiàn)和糾正實際運行中產(chǎn)生的排除、限制競爭問題。

文件并提出，完善審查范圍，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化審查方式，推行第三方評估。“鼓勵各地區(qū)、各部門委托高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢機構(gòu)等進行公平競爭審查，充分評估政策措施對市場競爭的影響。”

各省區(qū)市對本轄區(qū)內(nèi)政策文件的公平審查仍在繼續(xù)。市場監(jiān)管總局明確，將每年牽頭組織一次政策措施抽查，檢查有關(guān)政策措施是否履行審查程序、審查流程是否規(guī)范、審查結(jié)論是否準(zhǔn)確等。

回到本文開始，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體， 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，放在更高水平對外開放的語境中，暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要性在于，中國的超大規(guī)模市場優(yōu)勢，應(yīng)該是一個保證公平競爭的統(tǒng)一市場，只有這樣，中國市場才能對全球具有吸引力。