經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 張毅峣/文 3月5日，李克強(qiáng)總理向十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議作《政府工作報(bào)告》提出，積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)。今年赤字率擬按3.2%左右安排，不再發(fā)行抗疫特別國(guó)債，擬安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6100億元。主要指標(biāo)有所下調(diào)，中央預(yù)算內(nèi)投資安排相比去年略有增長(zhǎng)。這些調(diào)整，除了考慮到疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)外，還有對(duì)政府投資工作中長(zhǎng)期發(fā)展態(tài)勢(shì)的深刻把握。

政府投資工作面臨較大挑戰(zhàn)

一是人口老齡化深刻影響中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和效果。2019年我國(guó)60周歲及以上人口2.54億人，占總?cè)丝?8.1%，其中65周歲及以上人口1.76億人，占總?cè)丝?2.6%，老齡化社會(huì)加速到來(lái)。2020年，全國(guó)社保支出7.88萬(wàn)億元，支出規(guī)模占財(cái)政預(yù)算“四本賬”總支出的17.7%，呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。財(cái)政補(bǔ)貼社保規(guī)模達(dá)到2.09萬(wàn)億元，占一般財(cái)政支出的8.5%，同樣呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。人口老齡化對(duì)財(cái)政工作的影響呈現(xiàn)“勢(shì)大力沉”態(tài)勢(shì)，年度數(shù)據(jù)變化有限甚至還會(huì)反復(fù)，但趨勢(shì)明顯，將深刻影響中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，政府投資的空間呈現(xiàn)被動(dòng)壓減態(tài)勢(shì)。此外，人口老齡化還將深刻影響政府投資效果。IMF的研究表明，在人口較年輕的經(jīng)濟(jì)體中，財(cái)政刺激對(duì)增長(zhǎng)有顯著的積極影響，但在人口老齡化的經(jīng)濟(jì)體中，效果要弱的多，人口老齡化降低了政府支出乘數(shù)，政府投資的效率逐步降低。

二是政府債務(wù)問(wèn)題成為政府投資的掣肘。從2009年起至2020年，積極的財(cái)政政策已實(shí)行11年，今年仍將繼續(xù)。財(cái)政赤字以及累加的政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，給政府投資工作帶來(lái)較大壓力。2020年末，地方政府債務(wù)余額25.66萬(wàn)億元，中央政府債務(wù)余額20.89萬(wàn)億元，全國(guó)政府債務(wù)余額46.55萬(wàn)億元。按照《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的2020年GDP101.6萬(wàn)億元計(jì)算，政府債務(wù)余額與GDP之比（負(fù)債率）為45.8%，雖然低于國(guó)際通行的60%警戒線，但債務(wù)負(fù)擔(dān)仍然不可小視。2020年債務(wù)付息支出9829億元，同比增長(zhǎng)16.4%，債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升。此外，規(guī)模龐大的地方政府隱性債務(wù)也給財(cái)政工作帶來(lái)較大壓力。雖然銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清近日表示，地方政府隱性債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)已基本控制，存量風(fēng)險(xiǎn)化解正有序推進(jìn)。但政府債務(wù)問(wèn)題將成為影響財(cái)政工作的中長(zhǎng)期擾動(dòng)因素，對(duì)政府投資的影響也是長(zhǎng)期的，需高度關(guān)注。

政府投資基金已經(jīng)成為政府投資的有力支撐

面對(duì)政府投資困境，如何更好發(fā)揮政府投資作用，成為需要統(tǒng)籌考慮逐步解決的問(wèn)題。近年來(lái)有關(guān)部門(mén)先后發(fā)布了《政府投資條例》以及關(guān)于PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的系列制度，期望通過(guò)PPP等模式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與政府投資項(xiàng)目，擴(kuò)大政府投資的支持范圍。經(jīng)過(guò)幾年的探索，PPP等模式在引導(dǎo)社會(huì)資金、提高政府投資效率等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在PPP模式構(gòu)建困難，融資結(jié)構(gòu)難以設(shè)計(jì)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，PPP已經(jīng)從最初的萬(wàn)能模式，變成了一種不少地方不愿觸及的尷尬模式。

與此同時(shí)，另一種引導(dǎo)社會(huì)資金參與政府投資項(xiàng)目的模式近年來(lái)快速興起，這便是政府投資基金。清科研究數(shù)據(jù)顯示，截止2020年末，國(guó)內(nèi)政府投資基金數(shù)量1351支，總規(guī)模超過(guò)11萬(wàn)億元，已到位規(guī)模5.7萬(wàn)億。政府投資快速發(fā)展，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是政府投資基金將政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用引導(dǎo)社會(huì)投資，具有更加靈活高效的市場(chǎng)化特點(diǎn)。政府投資基金采取股權(quán)投資形式，通過(guò)擇機(jī)退出實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金保值增值，進(jìn)而形成滾動(dòng)利用，是傳統(tǒng)政府投資方式新的補(bǔ)充，對(duì)于提高政府投資可持續(xù)發(fā)展能力具有積極意義。

二是政府投資基金以地方政府發(fā)起為主，其中地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)占比最高，客觀上形成了政府投資基金小而散的局面。2020年新設(shè)立的政府投資基金中，地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)基金數(shù)量占比接近90%，目標(biāo)規(guī)模占比則不到50%。地市級(jí)基金平均規(guī)模42億，區(qū)縣級(jí)基金平均規(guī)模28億。國(guó)家級(jí)基金和省級(jí)基金平均規(guī)模則達(dá)到了738億和106億。

三是區(qū)域間資源分配不均衡的現(xiàn)象較為普遍，資源稟賦越好的地區(qū)越容易獲得投資，而經(jīng)濟(jì)條件惡劣、發(fā)展較落后的地區(qū)，難以獲取基金支持。2020年，包括政府投資基金在內(nèi)的整個(gè)私募股權(quán)基金，投資區(qū)域高度聚焦，粵京浙蘇滬五省市，獲得的基金投資額度超過(guò)70%。

四是政府投資基金以產(chǎn)業(yè)基金為主，主要圍繞“中國(guó)制造2025”以及七大新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。截止2020年末，數(shù)量占比超過(guò)60%，目標(biāo)規(guī)模和到位規(guī)模占到政府投資基金比重接近70%。相比之下，PPP引導(dǎo)基金近年來(lái)設(shè)立數(shù)量不斷下滑，2020年僅新設(shè)一支PPP基金。

五是基金運(yùn)營(yíng)管理不夠規(guī)范。政府投資基金運(yùn)作具有專(zhuān)業(yè)性、市場(chǎng)化的內(nèi)在要求，但現(xiàn)實(shí)中政府和市場(chǎng)的邊界界定普遍不清，往往導(dǎo)致基金運(yùn)作方式行政化，甚至官僚化，部分基金管理人員由于在投資經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)上的不足，難以保證政府投資基金能夠經(jīng)受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。此外現(xiàn)有的政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠成熟和標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致基金運(yùn)作效率不高。

推動(dòng)政府投資基金錯(cuò)位發(fā)展，提升政府投資可持續(xù)發(fā)展能力

總體上看，政府投資應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。政府投資基金顯然無(wú)法包打天下、解決所有政府投資項(xiàng)目融資問(wèn)題，而應(yīng)成為政府投資的有益補(bǔ)充，通過(guò)對(duì)有現(xiàn)金流項(xiàng)目的支持，減少政府投資的負(fù)擔(dān)，把政府投資寶貴而有限的資源利用好，充分發(fā)揮政府投資的獨(dú)特功能。

當(dāng)前推動(dòng)政府投資基金發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：一是政府投資基金應(yīng)以國(guó)家級(jí)、省級(jí)基金為主，大幅減少地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)基金數(shù)量，避免小而散。要突出基金的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，便于管理人在全國(guó)范圍和省域范圍內(nèi)篩選合適項(xiàng)目，提高資源配置效率，從而節(jié)約更多政府投資空間。二是政府投資基金要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，從理念上要打破行政化色彩，減少政府干預(yù)，將管理權(quán)真正交由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。要制定合理有效的的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)化薪酬等激勵(lì)措施，真正實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，專(zhuān)業(yè)的事由專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做。三是擴(kuò)大社會(huì)出資人比例。政府投資基金的最大意義就在于引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，但目前不少基金社會(huì)資本占比仍然較低，引導(dǎo)社會(huì)資金作用不顯著。2017年審計(jì)署公布的政府投資基金抽查結(jié)果顯示，截至2016年末，被抽查的16個(gè)省共設(shè)立政府投資基金235只，實(shí)際到位資金中社會(huì)資本僅占15%。鑒于目前全社會(huì)宏觀杠桿率有所上升，政府投資基金的募資對(duì)象要重點(diǎn)圍繞銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展，但銀行出資政府投資基金，受到現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》的制約。目前《商業(yè)銀行法》正在修訂過(guò)程中，銀行出資政府基金的障礙有望逐步破除。

（作者單位：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）